Quá trình xây dựng chính sách giảm điện than ở Đức và một số gợi suy cho Việt Nam

Một số câu hỏi còn bỏ ngỏ trong ‘chuyển đổi năng lượng công bằng’ Đối tác chuyển đổi năng lượng công bằng (JETP) là một trong những cơ chế tài chính cao cấp nhất được thiết kế để chuyển tiền từ các nền kinh tế giàu có sang một số nước đang phát triển, hướng tới mục đích loại bỏ nhiên liệu hóa thạch. Năm 2021, Nam Phi đã ký thỏa thuận đầu tiên và hiện nay đã có một số quốc gia khác đang bắt đầu triển khai. Tuy nhiên, quá trình này diễn ra chậm chạp và đầy rủi ro chính trị. Câu hỏi đặt ra là: Liệu những kế hoạch “hoàn hảo” như vậy có đủ toàn diện, hiệu quả và kịp thời để biến cam kết thành hiện thực? (Tổng hợp của CTV Tạp chí Năng lượng Việt Nam).

Than đá trong chuyển dịch năng lượng - Một số gợi ý cho Việt Nam Giả sử rằng: Việt Nam sẽ thực hiện được các cam kết tại COP26 và loại bỏ nhiệt điện than vào năm 2050, thì vai trò của than vẫn rất quan trọng trong 27 năm tới cho dù nhu cầu về than sẽ giảm dần theo thời gian. Vì vậy, việc đảm bảo nguồn cung cấp than ổn định với giá thành hợp lý là một vấn đề không thể xem nhẹ trong những năm tới. Ngoài ra, khi nhu cầu sử dụng than tại Việt Nam giảm dần trong gần 3 thập kỷ tới, vấn đề hỗ trợ, chuyển đổi việc làm cho trên 100.000 người lao động ngành than cũng cần phải được xem xét kỹ lưỡng và có lộ trình thực hiện phù hợp cho từng giai đoạn.

Đức là một trong những quốc gia đi đầu thế giới về chuyển dịch năng lượng, giảm phụ thuộc vào năng lượng hóa thạch. Trong quá trình đó, vấn đề giảm phát thải từ các nhà máy nhiệt điện than tại Đức đã được đặt ra và được đẩy mạnh sau COP21 với Thỏa thuận Paris 2015.

Thành lập Ủy ban về giảm than với cách tiếp cận toàn diện trong chuyển dịch năng lượng công bằng:

Trong giai đoạn 2015 - 2018, Đức đã tiến hành nhiều nghiên cứu về các phương án chính sách với nhiều cách tiếp cận khác nhau hướng tới việc giảm dần, tiến tới dừng hoạt động các nhà máy nhiệt điện than [1].

Để thúc đẩy quá trình này, Chính phủ Đức đã thành lập Ủy ban về Phát triển, thay đổi cơ cấu kinh tế và việc làm (hay thường được gọi là Ủy ban về giảm than) bao gồm các đại diện từ ngành công nghiệp năng lượng, thương mại, môi trường, các địa phương có ngành công nghiệp than, công đoàn… để nghiên cứu, thảo luận và đưa ra lộ trình giảm phát điện từ nhiệt điện than. Mục đích của việc thành lập Ủy ban là xây dựng lộ trình giảm than và thúc đẩy chuyển dịch công bằng, đảm bảo giảm thiểu tối đa những tác động tiêu cực đến kinh tế, xã hội khi xem xét toàn diện việc giảm nhiệt điện than trong bối cảnh an ninh năng lượng, giá điện, phát triển kinh tế của các vùng khai thác than, việc làm mới, cũng như đoàn kết xã hội và môi trường. Ủy ban nằm dưới sự chỉ đạo của Bộ Kinh tế và Năng lượng Liên bang [2].

Để đảm bảo tính khách quan và độc lập, cơ cấu Ủy ban được thiết kế bao gồm 31 thành viên, trong đó có 28 thành viên có quyền bỏ phiếu và 3 thành viên từ Quốc hội không có quyền bỏ phiếu. 28 thành viên của Ủy ban bao gồm đại diện các địa phương có ngành công nghiệp than (7 thành viên), lần lượt sau đó là hiệp hội thương mại và công nghiệp (5 thành viên), giới khoa học (5 thành viên), ngành công nghiệp năng lượng (4 thành viên), tổ chức về môi trường (3 thành viên), tổ chức công đoàn (3 thành viên) và khu vực quản lý công (1 thành viên). Đại diện từ ngành năng lượng và các địa phương chiếm tỷ lệ cao trong cơ cấu bỏ phiếu (trên 39%).

Cơ chế làm việc của Ủy ban theo hình thức bỏ phiếu. Báo cáo nghiên cứu cuối cùng của Ủy ban về lộ trình giảm than được bỏ phiếu thông qua với tỷ lệ đồng ý 27:1 vào tháng 2/2019 để trình lên Chính phủ.

Tại thời điểm thành lập Ủy ban vào năm 2018, than sử dụng chủ yếu để phát điện tại Đức với gần như toàn bộ than non (lignite) được sử dụng để phát điện và một phần nhỏ trong lò cấp hơi. 2/3 lượng than đá (61%) được sử dụng để phát điện và phần còn lại sử dụng trong ngành công nghiệp. Nhiệt điện than chiếm 20% tổng công suất đặt hệ thống điện tại Đức, nhưng chiếm đến trên 35% tổng sản lượng toàn hệ thống. Cùng thời điểm này, các nhà máy nhiệt điện than tại Đức đã có tuổi thọ trung bình khoảng 30 năm, chỉ có khoảng 10 GW nhiệt điện than mới xây dựng từ năm 2010. Cơ cấu nguồn điện tại Đức năm 2018 tương đối cân bằng giữa các nguồn biến đổi (điện gió, điện mặt trời) với các nguồn ổn định (than, khí, thủy điện, biomass...) trong tổng số 220 GW tổng công suất đặt, với tỷ lệ chia đều khoảng 50% cho mỗi loại.

Hình 1: Cơ cấu nguồn điện của Đức năm 2018 [3].

Báo cáo cuối cùng của Ủy ban được thông qua ước tính tổng chi phí cần thiết cho việc dừng hoàn toàn các nhà máy nhiệt điện than tại Đức vào năm 2038 vào khoảng 69 - 93 tỷ EUR, đã bao gồm nhiều nội dung quan trọng [4]:

Thứ nhất: Các khoản hỗ trợ trực tiếp và gián tiếp cho người lao động (bao gồm việc đào tạo lại, hỗ trợ nghỉ hưu sớm và bồi thường mất việc làm) với tổng chi phí ước tính từ 5 - 7 tỷ EUR.

Thứ hai: Sự tham gia của các tổ chức công đoàn, giới chủ và Chính phủ để tiến hành các thỏa thuận lao động tập thể, cũng như ký kết các nội dung bổ sung trong hợp đồng lao động về mức bồi thường mất việc và quyền lợi của người lao động.

Thứ ba: Bù giá để hạn chế tăng giá điện với kinh phí dự kiến khoảng 16 - 32 tỷ EUR trong giai đoạn 2023 - 2038 để đảm bảo chi phí dừng nhiệt điện than sẽ không chuyển vào giá điện và người tiêu dùng phải chi trả cho khoản này.

Thứ tư: Đối thoại giữa chính quyền địa phương và cộng đồng dân cư về các kế hoạch liên quan đến các mỏ than.

Thứ năm: Bồi thường cho các chủ sở hữu nhà máy nhiệt điện than, ước tính từ 5 - 10 tỷ EUR để đóng cửa sớm nhà máy.

Ban hành các luật có liên quan về giảm than:

Năm 2020, Đức đã ban hành 2 luật liên quan đến việc giảm nhiệt điện than là Luật giảm, dừng nhiệt điện than và Luật hỗ trợ các vùng than [5].

Luật giảm và dừng nhiệt điện than 2020 đưa ra lộ trình giảm dần quy mô của các nhà máy nhiệt điện than xuống khoảng 30 GW vào 2022 (15 GW cho mỗi loại lignite và than đá) và xuống 17 GW vào năm 2030.

Hình 2: Lộ trình giảm nhiệt điện than tại Đức đến 2038. (Nguồn: Energy Brainpool).

Luật giảm và dừng nhiệt điện than đã đưa ra chính sách đấu thầu để dừng các nhà máy nhiệt điện than. Trong đó, quy định các nhà máy nhiệt điện than sử dụng than đá sẽ tham gia đấu thầu tự nguyện trong giai đoạn đến 2027 và từ 2031, các nhà máy nhiệt điện than sẽ phải đóng cửa dần theo các quy định trong luật. Chính sách đấu thầu được thiết kế để đảm bảo rằng các nhà máy đóng cửa càng sớm sẽ càng nhận được nhiều chi phí bồi hoàn với mức giá trần đấu thầu là 165 EUR/kW năm 2020 cho vòng đấu thầu đầu tiên vào 9/2020 và giảm dần về mức 89 EUR/kW vào năm 2027.

Luật giảm và dừng nhiệt điện than đã đưa ra mục tiêu công suất của các nhà máy nhiệt điện than (giảm dần) cho 2022, 2030 và 2038. Trong lộ trình giảm than của mình, Đức cũng xác định cụ thể về việc sẽ dừng các nhà máy nhiệt điện than sử dụng than lignite ở các vùng phía Tây trước và sau đó mới đến các nhà máy nhiệt điện than ở các vùng phía Đông (do kinh tế của các vùng phía Đông yếu hơn và dễ bị tổn thương do dừng nhiệt điện than hơn).

Chính phủ Đức cũng có những thỏa thuận với chủ đầu tư nhà máy nhiệt điện than sử dụng lignite để xác định cụ thể ngày đóng cửa với tổng mức bồi hoàn là 4,35 tỷ EUR.

Luật hỗ trợ các vùng than đưa ra các quy định về hỗ trợ tài chính để thay đổi cơ cấu kinh tế trong các vùng và các bang bị ảnh hưởng bởi quá trình dừng sử dụng than.

Để hỗ trợ việc thay đổi cơ cấu kinh tế ở các vùng bị ảnh hưởng bởi việc dừng nhiệt điện than, luật hỗ trợ đã đưa ra các khoản hỗ trợ tài chính lên đến 40 tỷ EUR bao gồm các khoản bồi thường về mất việc làm, cũng như hỗ trợ phát triển kinh tế bền vững [6]. Trong đó, Chính phủ Liên bang sẽ cung cấp khoản hỗ trợ 26 tỷ EUR cho các vùng bị ảnh hưởng thông qua việc phát triển cơ sở hạ tầng và thiết lập các cơ sở nghiên cứu mới trong vùng. Thêm vào đó là khoản hỗ trợ 14 tỷ EUR hỗ trợ trực tiếp cho các mỏ than và cho các bang bị ảnh hưởng khác.

Ngoài ra là khoản hỗ trợ riêng 1,1 tỷ EUR cho các vùng kém phát triển của các nhà máy nhiệt điện sử dụng than đá ở Đức.

Theo quy định, một số nhà máy nhiệt điện than sẽ đóng cửa hoàn toàn, trong khi một số nhà máy khác sẽ chuyển sang chế độ dự phòng công suất và cần được duy trì để sẵn sàng hoạt động trở lại. Ví dụ như EnBW sẽ giữ 5 nhà máy ở trạng thái dự phòng cho hệ thống điện và sẵn sàng được huy động theo yêu cầu của đơn vị vận hành lưới điện TransnetBW. Trong các trường hợp khẩn cấp được yêu cầu, các nhà máy dự phòng phải phát điện lên lưới trong vòng 10 ngày. Bên cạnh đó, các nhà máy được đơn vị vận hành lưới xác định là quan trọng (và được cơ quan quản lý liên bang chấp thuận) để duy trì ổn định điện áp cho lưới điện, cũng như ổn định hệ thống điện sẽ có kế hoạch riêng.

Bối cảnh khủng hoảng năng lượng và vai trò của các nguồn điện than dự phòng:

Trong bối cảnh đẩy mạnh giảm phát thải khí nhà kính để đạt được mục tiêu toàn cầu của COP26, Đức đã cam kết đẩy nhanh tốc độ dừng hoạt động các nhà máy nhiệt điện than từ 2038 lên trước 2030 và thúc đẩy mạnh mẽ hơn phát triển của các dạng nguồn năng lượng tái tạo.

Tuy nhiên, vào tháng 9 năm 2022 trong bối cảnh khủng hoảng năng lượng toàn cầu, đặc biệt là ở châu Âu do đứt gãy nguồn cung khí đốt, Chính phủ Đức đã quyết định kéo dài hoạt động của một số nhà máy nhiệt điện than, cũng như đưa vào hoạt động lại một số tổ máy nhiệt điện than dự phòng của mình [7].

Một số nước châu Âu khác như: Áo, Italia, Hà Lan cũng đã có những động thái tương tự. Theo các thông tin được chia sẻ, việc khôi phục và kéo dài hoạt động của nhà máy nhiệt điện than của Đức không ảnh hưởng đến cam kết dừng nhiệt điện than vào 2030 của họ. Tuy nhiên, có thể điều này sẽ làm tăng thêm chi phí cần thiết cho việc dừng nhiệt điện than tại Đức bên cạnh chi phí gia tăng do rút ngắn 8 năm so với kế hoạch giảm nhiệt điện than ban đầu.

Trong giai đoạn 2022 - 2023, có thể thấy rằng, yếu tố đảm bảo an ninh cung cấp điện cũng đã được đặt ra ngay từ khi thiết kế chính sách, với việc xác định ra một số nhà máy nhiệt điện than vận hành ở chế độ dự phòng không nối lưới để đảm bảo nguồn điện được cung cấp đầy đủ và kịp thời trong những điều kiện bất thuận của thị trường năng lượng toàn cầu.

Một số gợi suy cho Việt Nam:

Trong Quyết định số 500/QĐ-TTg ngày 15/5/2023 của Thủ tướng chính phủ phê duyệt Quy hoạch phát triển điện lực quốc gia thời kỳ 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050 đã đề cập đến mục tiêu đến năm 2050 sẽ không còn sử dụng than để phát điện, chuyển hoàn toàn nhiên liệu sang sinh khối và amoniac, cũng như dừng các nhà máy có tuổi thọ cao nếu không đủ điều kiện chuyển đổi nhiên liệu.

Để thực hiện được mục tiêu này, Việt Nam cần xây dựng lộ trình chi tiết và bài học kinh nghiệm từ Đức có thể là gợi ý cho cách tiếp cận phù hợp bao gồm:

Thứ nhất: Sớm nghiên cứu xây dựng lộ trình giảm phát thải từ nhiệt điện than và hình thành Ủy ban hỗn hợp có đại diện từ tất cả các bên liên quan đến vấn đề chuyển đổi và dừng nhà máy (bao gồm đại diện từ ngành công nghiệp than, các địa phương khai thác than, công đoàn, môi trường và ngành năng lượng) để đảm bảo các nghiên cứu, đánh giá đã xem xét đến lợi ích của tất cả các bên liên quan, đặc biệt là quyền lợi của người lao động và lợi ích phát triển kinh tế, xã hội địa phương.

Thứ hai: Xác định các nhà máy nhiệt điện than quan trọng có ảnh hưởng trực tiếp đến duy trì ổn định hệ thống điện, cũng như các nhà máy cần thiết duy trì chế độ dự phòng (stand by) và các điều kiện về mức độ chống chịu (kỹ thuật và phi kỹ thuật) cần có của hệ thống điện trong trường hợp không còn các nhà máy dự phòng.

Thứ ba: Xây dựng lộ trình chi tiết với những đánh giá cụ thể về chi phí ngân sách cần thiết để có cơ sở lựa chọn các phương án chính sách phù hợp với từng giai đoạn phát triển, bao gồm cả kịch bản chuyển đổi nhiên liệu và dừng hoạt động các nhà máy nhiệt điện than, gắn liền với tác động đối với ngành than.

Thứ tư: Tăng giá bán điện lên ở mức hợp lý để có nguồn thu hỗ trợ cho việc đóng cửa các nhà máy điện than./.

NGUYỄN ANH DŨNG - THE ASIA FOUNDATION

Tài liệu tham khảo:

[1] Agora Energiewende und Aurora Energy ­ Research (2019): The German Coal Commission. A Roadmap for a Just Transition from Coal to Renewables.

[2] https://www.wri.org/update/germanys-coal-commission-guiding-inclusive-coal-phase-out#:~:text=The%20report%20proposes%20ending%20coal,2030%20and%2080%25%20by%202050]

[3] https://www.cleanenergywire.org/factsheets/germanys-energy-consumption-and-power-mix-charts

[4] https://www.wri.org/update/germanys-coal-commission-guiding-inclusive-coal-phase-out#:~:text=The%20report%20proposes%20ending%20coal,2030%20and%2080%25%20by%202050.

[5] https://blog.energybrainpool.com/en/the-german-coal-phase-out-is-law-an-overview/

[6] https://energycentral.com/c/ec/german-coal-phase-out-law-overview

[7] https://www.power-technology.com/news/germany-to-keep-coal-as-power-source-this-winter/?cf-view