Kinh nghiệm chuyển dịch sang NLTT ở Đức [Tạm kết]: Tham khảo cho Việt Nam

Kinh nghiệm chuyển dịch sang NLTT ở Đức [Kỳ 1]: Nền tảng năng lượng, môi trường

Kinh nghiệm chuyển dịch sang NLTT ở Đức [Kỳ 2]: Tạo lập thể chế và giá FIT

Kinh nghiệm chuyển dịch sang NLTT ở Đức [Kỳ 3]: Thể chế trợ giá thị trường

Kinh nghiệm chuyển dịch sang NLTT ở Đức [Kỳ 4]: Nhận xét thể chế

TẠM KẾT: NHỮNG ĐIỀU THAM KHẢO CHO VIỆT NAM TỪ KINH NGHIỆM CỦA ĐỨC

PGS, TS. NGUYỄN CẢNH NAM [*]

1. Những đặc điểm nào Việt Nam cần quan tâm?      

(1) Đức là một nước công nghiệp phát triển, có trình độ khoa học công nghệ cao và kinh tế vào loại siêu giàu (GDP đầu người năm 2017 là 44.184 USD/người), tự chế tạo được nhiều phương tiện, thiết bị, vật tư phục vụ sản xuất điện, kể cả điện năng lượng tái tạo (NLTT) và chịu được giá điện cao (33 Cent/kWh vào năm 2018).

(2) Có vị thế quan trọng trong khu vực, EU và trên thế giới trên mọi mặt: Kinh tế, thương mại, chính trị, nhất là lưới điện kết nối với các nước xung quanh và cơ sở hạ tầng xuất nhập khẩu năng lượng, nhờ đó khi điện NLTT thừa thì xuất khẩu, khi thiếu điện thì nhập khẩu từ ngoài vào.

Chẳng hạn, theo Hãng tin dw.de, một thỏa thuận về việc đầu tư 1,5 ÷ 2 tỷ Euro để xây dựng một đường dây tải điện cao thế công suất 1.400 MW dài 623 km dưới Biển Bắc được ký vào ngày 10/2/2015 tại Thành phố Haugesund của Na Uy nhằm tạo cơ hội cho việc phát triển năng lượng tái tạo của Đức. Đường dây tải điện này cho phép Đức có thể nhận được điện từ các nhà máy thủy điện của Na Uy và chuyển điện gió dư thừa từ Đức sang Na Uy khi cần thiết. Đường dây tải điện này nối các Thị trấn Wilster của Đức với Tonstad của Na Uy, đáp ứng 3% nhu cầu điện ở Đức và cung cấp điện ổn định cho khoảng 600 nghìn hộ gia đình Đức.

Các nhà báo đã đưa ra ẩn dụ: Na Uy sẽ trở thành “cục pin” không thể thiếu của Đức [7]. Hoặc do Đức nói riêng và châu Âu nói chung có hệ thống lưới điện liên kết chung giữa các nước nên Đức đã bán phần dư thừa công suất trong từng thời điểm của điện gió, điện mặt trời trong năm cho các nước xung quanh để đảm bảo mục tiêu tăng trưởng xanh, đồng thời mua lại phần công suất thiếu hụt từ một số nước để đảm bảo ổn định hệ thống điện mà không phải thay đổi công suất phát của các nguồn truyền thống.

Ví dụ từ năm 2016 đến tháng 9/2018 Đức xuất khẩu sản lượng điện gió, điện mặt trời khi dư thừa và nhập khẩu về khi thiếu như sau (GWh): 2016: 63,895 và 14,737; 2017:  68,454 và 15,615; 9 tháng 2018: 48,626 và 15,227 [8].

(3) Cung cầu năng lượng và điện của Đức vào thời kỳ bão hòa trên 10 năm nay nên quy mô nguồn cung chủ yếu đi ngang (thay vì leo dốc - tức phát triển tăng thêm) chỉ việc lựa chọn nguồn năng lượng sạch hơn thay thế dần than, còn phía cầu thì tăng cường sử dụng tiết kiệm và hiệu quả năng lượng, nhất là trong bối cảnh giá điện cao.

Như vậy, Đức cũng giống như nhiều nước công nghiệp phát triển khác đi đến xã hội phát triển các bon thấp trải qua 2 giai đoạn:

(i) Giai đoạn đi lên xã hội phát triển (giàu) với mức phát thải CO2 quá cao do phát triển ngành năng lượng - điện dựa vào nguồn năng lượng hóa thạch, nhất là than khai thác trong nước là chủ đạo để đáp ứng nhu cầu.

(ii) Giai đoạn 2 chuyển dịch từ xã hội phát triển các bon cao sang xã hội phát triển các bon thấp thông qua chuyển dịch cơ cấu năng lượng chủ yếu dựa trên năng lượng hóa thạch, đặc biệt là than sang chủ yếu dựa trên NLTT.

(4) Để phát triển điện NLTT và vận hành hệ thống điện an toàn vẫn phải cần nguồn điện truyền thống đi cùng dự phòng như điện khí, điện than, điện hạt nhân, tạo thành gần như hệ thống điện “kép” về mặt công suất chứ nguồn điện NLTT không thể đứng một mình.

Ví dụ, năm 2018, tại Đức các nguồn điện có công suất ổn định (nhiệt điện than, khí, Biomas, điện hạt nhân và thủy điện) chiếm 47,68 % tổng công suất đặt, nhưng cung cấp đến 71,6%  sản lượng điện năm; còn điện gió, điện mặt trời chiếm tỷ trọng 50,16% tổng công suất đặt chỉ cung cấp 27 - 28% điện năng hàng năm.

2. So sánh thực tế chính sách phát triển NLTT của Việt Nam với chính sách của Đức:

Về Cấp độ chính sách: Tại Việt Nam chính sách phát triển NLTT chủ yếu ở cấp độ quyết định về giá hỗ trợ của Chính phủ mà chưa ở cấp luật quốc gia cho nên còn có những bất cập, hạn chế. Như đã đề cập, tại Đức việc phát triển NLTT từ năm 1991 đến nay luôn đề ra ở cấp độ luật quốc gia: Từ Luật Hỗ trợ điện liên bang (StrEG) có hiệu lực từ năm 1991, trải qua Luật NLTT (EEG) ban hành tháng 4/2000, Luật EEG2004, Luật EEG2009, Luật EEG2012, Luật EEG2014 và Luật EEG2017. Như vậy, Đức đã thường xuyên sửa đổi luật NLTT trong quá trình chính sách, xác định cụ thể các mục tiêu phát triển điện NLTT dài hạn và các điều kiện hỗ trợ cho từng nguồn điện NLTT phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội nói chung và ngành năng lượng, ngành điện cũng như ngành NLTT nói riêng.

Còn tại Việt Nam, cho đến nay chưa có Luật Năng lượng hay Luật NLTT nói riêng mà chỉ có Luật Điện lực và các chính sách của Chính phủ về giá hỗ trợ cho điện NLTT. Trong Luật số: 24/2012/QH13 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Điện lực số 28/2004/QH11, tại Điều 1 Khoản 4 cũng chỉ mới đề ra chủ trương chung là “đẩy mạnh việc khai thác và sử dụng các nguồn năng lượng mới, năng lượng tái tạo để phát điện; có chính sách ưu đãi đối với dự án đầu tư phát triển nhà máy phát điện sử dụng các nguồn năng lượng mới, năng lượng tái tạo” mà không đề ra mục tiêu cụ thể mang tính luật định. Theo đó, Chính phủ và Bộ Công Thương đã ban hành các chính sách về phát triển điện NLTT gồm:

- Quyết định số 18/2008/QĐ-BCT, ngày 18/7/2008 của Bộ Công Thương ban hành Biểu giá chi phí tránh được và hợp đồng mua bán điện mẫu áp dụng cho các nhà máy điện nhỏ sử dụng năng lượng tái tạo.

- Quyết định số 37/2011/QĐ-TTg ngày 21/7/2011 của Thủ tướng Chính phủ về cơ chế hỗ trợ phát triển các dự án điện gió tại Việt Nam.

- Thông tư số 96/2012/TT-BTC hướng dẫn cơ chế tài chính hỗ trợ giá điện đối với dự án điện gió nối lưới.

- Quyết định số 24/2014/QĐ-TTg ngày 24/3/2014 của Thủ tướng Chính phủ về cơ chế hỗ trợ phát triển các dự án điện sinh khối tại Việt Nam.

- Quyết định số 31/2014/QĐ-TTg ngày 5/5/2014 ban hành Cơ chế hỗ trợ phát triển các dự án điện đốt rác thải rắn tại Việt Nam.

- Quyết định số 11/2017/QĐ-TTg ngày 11/4/2017 của Thủ tướng Chính phủ về cơ chế khuyến khích phát triển các dự án điện mặt trời tại Việt Nam (thi hành kể từ ngày 1/6/2017 đến ngày 30/6/2019).

- Quyết định số 39/2018/QĐ-TTg ngày 10/9/2018 của Thủ tướng Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của Quyết định số 37/2011/QĐ-TTg về cơ chế hỗ trợ phát triển các dự án điện gió tại Việt Nam.

- Quyết định số 13/2020/QĐ-TTg ngày 6/4/2020 của Thủ tướng Chính phủ về cơ chế khuyến khích phát triển điện mặt trời tại Việt Nam (thi hành từ ngày 22/5 đến ngày 31/12/2020).

Các chính sách nêu trên mới chỉ đề cập về mức giá hỗ trợ và thời gian áp dụng mà không gắn liền với mục tiêu phát triển về quy mô nguồn điện NLTT nói chung và từng nguồn điện NLTT nói riêng.

Về tính đồng bộ của hệ thống pháp luật và chính sách phát triển NLTT: Ở Việt Nam, theo chúng tôi, định hướng phát triển NLTT không đồng bộ, không nhất quán, chưa có công cụ kiểm soát việc thực hiện dẫn đến kết quả thực hiện không đúng với mục tiêu đề ra, gây những bất cập, khó khăn trong hệ thống điện quốc gia. Về định hướng phát triển NLTT nói chung và điện NLTT nói riêng, được đề ra ở một số chiến lược và quy hoạch cấp quốc gia như sau:

- Chiến lược phát triển năng lượng quốc gia của Việt Nam đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2050 được phê duyệt theo Quyết định số 1855/2007/QĐ-TTg ngày 27/12/2007. Trong đó đề ra mục tiêu phát triển về NLTT là: Phấn đấu tăng tỷ lệ các nguồn năng lượng mới và tái tạo lên khoảng 3% tổng năng lượng thương mại sơ cấp vào năm 2010; khoảng 5% vào năm 2020, và khoảng 11% vào năm 2050.

-  Chiến lược phát triển năng lượng tái tạo của Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050 được phê duyệt tại Quyết định số 2068/2015/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 25/11/2015. Trong đó đề ra mục tiêu phát triển NLTT như sau:

+ Tăng tổng các nguồn NLTT sản xuất, sử dụng từ khoảng 25 triệu TOE (tấn dầu tương đương) vào năm 2015 lên đạt khoảng 37 triệu TOE vào năm 2020; khoảng 62 triệu TOE vào năm 2030 và 138 triệu TOE vào năm 2050. Tỷ lệ NLTT trong tổng tiêu thụ năng lượng sơ cấp năm 2015 đạt khoảng 31,8%; khoảng 31,0% vào năm 2020; khoảng 32,3% vào năm 2030 và tăng lên, đạt khoảng 44,0% vào năm 2050.

+ Tăng sản lượng điện sản xuất từ NLTT tăng từ khoảng 58 tỷ kWh năm 2015 lên đạt khoảng 101 tỷ kWh vào năm 2020, khoảng 186 tỷ kWh vào năm 2030 và khoảng 452 tỷ kWh vào năm 2050. Tỷ lệ điện năng sản xuất từ NLTT trong tổng điện năng sản xuất toàn quốc tăng từ khoảng 35% vào năm 2015 tăng lên khoảng 38% vào năm 2020; đạt khoảng 32% vào năm 2030 và khoảng 43% vào năm 2050.

Tuy nhiên, cả 2 chiến lược nêu trên không được quy hoạch phân ngành năng lượng nào và quy hoạch điện nào bám sát để xây dựng và cụ thể hóa mục tiêu thực hiện.

Thứ nhất: Quy hoạch phát triển điện lực quốc gia giai đoạn 2011 - 2020 có xét đến năm 2030 phê duyệt theo Quyết định số 1208/2011/QĐ-TTg (QHĐ VII), trong đó có các mục tiêu khiêm tốn về phát triển NLTT, còn thấp hơn Chiến lược năng lượng quốc gia của Việt Nam theo Quyết định 1855/2007/QĐ-TTg, cụ thể:

- Ưu tiên phát triển nguồn điện từ năng lượng tái tạo (điện gió, điện mặt trời, sinh khối…); tăng tỷ lệ điện năng sản xuất từ các nguồn năng lượng tái tạo (không kể nguồn thủy điện lớn và vừa, thủy điện tích năng) đạt khoảng 4,5% năm 2020 và 6% năm 2030.

- Đưa tổng công suất nguồn điện gió lên đến 1.000 MW năm 2020, khoảng 6.200 MW vào năm 2030.

- Đưa điện sinh khối lên 500 MW vào năm 2020, nâng lên 2.000 MW vào năm 2030.

Không có quy mô cụ thể phát triển điện mặt trời.

Thứ hai: Điều chỉnh Quy hoạch phát triển điện lực quốc gia giai đoạn 2011 - 2020 có xét đến năm 2030 phê duyệt theo Quyết định số 428/2016/QĐ-TTg (QHĐ VII-ĐC). Quy hoạch này chỉ đưa ra mục tiêu đạt khoảng 70% mục tiêu của Chiến lược phát năng lượng tái tạo của Việt Nam theo Quyết định số 2068/2015/QĐ-TTg chỉ mới phê duyệt trước đó 1 năm. Theo đó, đề ra mục tiêu cụ thể về phát triển điện NLTT là:

- Ưu tiên phát triển nguồn năng lượng tái tạo cho sản xuất điện; tăng tỷ lệ điện năng sản xuất từ các nguồn năng lượng tái tạo (không kể nguồn thủy điện lớn và vừa, thủy điện tích năng) đạt khoảng 7% năm 2020 và trên 10% năm 2030.

- Đưa tổng công suất nguồn điện gió từ mức 140 MW năm 2015 lên khoảng 800 MW vào năm 2020, khoảng 2.000 MW vào năm 2025 và khoảng 6.000 MW vào năm 2030. Điện năng sản xuất từ nguồn điện gió chiếm tỷ trọng khoảng 0,8% vào năm 2020, khoảng 1% vào năm 2025 và khoảng 2,1% vào năm 2030.

- Đưa tổng công suất nguồn điện mặt trời từ mức không đáng kể hiện nay lên khoảng 850 MW vào năm 2020, khoảng 4.000 MW vào năm 2025 và khoảng 12.000 MW vào năm 2030. Điện năng sản xuất từ nguồn điện mặt trời chiếm tỷ trọng khoảng 0,5% năm 2020, khoảng 1,6% vào năm 2025 và khoảng 3,3% vào năm 2030.

- Phát triển điện sử dụng nguồn năng lượng sinh khối: Đồng phát điện tại các nhà máy đường, nhà máy chế biến lương thực, thực phẩm; thực hiện đồng đốt nhiên liệu sinh khối với than tại các nhà máy điện than; phát điện từ chất thải rắn, v.v.. Tỷ trọng điện năng sản xuất từ nguồn năng lượng sinh khối đạt khoảng 1% vào năm 2020, khoảng 1,2% vào năm 2025 và khoảng 2,1% vào năm 2030.

Trong thực tế, đến cuối năm 2020 tổng công suất điện NLTT (không kể thủy điện các loại) là khoảng 18 nghìn MW, chiếm khoảng 26% tổng công suất đặt nguồn điện (vượt xa mục tiêu đề ra trong QHĐ VII điều chỉnh là 2.150 MW, tương ứng 3,3%) và sản lượng đạt khoảng hơn 13 tỷ kWh, chiếm khoảng 5,4% tổng sản lượng điện sản xuất cả nước. Trong đó, công suất điện mặt trời đạt 16,7 nghìn MW, cao gấp 19,6 lần mục tiêu đề ra trong QHĐ VII điều chỉnh với sản lượng điện khoảng 10,8 tỷ kWh. Ngược lại, công suất điện gió, công suất điện sinh khối đạt thấp so với mục tiêu đề ra cho năm 2020. 

Về Nội dung của chính sách phát triển NLTT: Chủ yếu vẫn là chính sách hỗ trợ mà chưa gắn với chính sách phát huy các nguồn lực thị trường để thúc đẩy nâng cao khả năng cạnh tranh của NLTT. Như trên đã nêu, chính sách hỗ trợ phát triển điện NLTT cho đến nay chủ yếu là hỗ trợ về giá (cao hơn giá bán lẻ điện bình quân). Chính sách này mới chỉ giới hạn thời gian áp dụng mà chưa gắn liền với mục tiêu về công suất phát triển điện NLTT (điện gió, điện mặt trời, điện sinh khối) đề ra cho từng thời kỳ trong quy hoạch điện. Đó là một trong những nguyên nhân chính dẫn đến sự bùng nổ điện mặt trời, gây khó khăn cho hệ thống điện, nhất là sự quá tải đối với lưới điện.

Hơn nữa, chúng ta chưa có lộ trình trong lâu dài từng bước giảm giá hỗ trợ và gắn liền với nâng cao khả năng cạnh tranh của nguồn điện NLTT thông qua các chính sách thích hợp. Chẳng hạn như tỷ lệ giảm dần giá FIT, tăng cường tích hợp điện NLTT vào thị trường điện và thúc đẩy bán điện NLTT trực tiếp trên thị trường điện theo hướng giao dịch thị trường điện NLTT, quy định nghĩa vụ mua điện NLTT cho các nhà cung cấp điện, quy định các cơ sở phát điện NLTT bán điện trực tiếp trên thị trường sẽ có trách nhiệm cân bằng cung - cầu. (Gần đây mới đang dự kiến đưa ra chính sách chuyển đổi sang hệ thống xác định trợ cấp thông qua đấu giá, v.v...).

Vấn đề gắn mục tiêu phát triển điện NLTT với mục tiêu giảm cường độ phát thải CO2: Hiện nay, mục tiêu giảm phát thải CO2 từ tiêu dùng năng lượng chỉ mới đề ra cho tổng mức phát thải CO2 so với kịch bản thông thường. Chẳng hạn, theo Đóng góp Quốc gia Tự quyết định - cập nhật năm 2020 (NDC2) của Việt Nam, nếu bằng nội lực, Việt Nam dự tính lĩnh vực năng lượng đặt mục tiêu cắt giảm 9% lượng phát thải CO2 so với Kịch bản phát thải thông thường (BAU) quốc gia vào năm 2030. Nếu có sự hỗ trợ tích cực từ quốc tế, lĩnh vực năng lượng sẽ có thể giảm 27% phát thải CO2 so với BAU vào năm 2030. 

Khái niệm Kịch bản phát thải thông thường (BAU) được hiểu là theo chính sách hiện hành, song chính sách hiện hành về phát triển năng lượng nói chung của Việt Nam chưa rõ cụ thể là theo chiến lược, quy hoạch năng lượng nào như đã nêu trên. Nhất là gần đây Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết 55/NQ-TW về Định hướng phát triển ngành năng lượng Việt Nam tới năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045. Đối với các nước phát triển có mức phát thải CO2 cao, mục tiêu giảm phát thải CO2 là so với mức phát thải hiện hành, hay tại một thời điểm cụ thể nào đó. Ví dụ là năm 1990, như ở Đức và quy mô ngành năng lượng, hay ngành điện đã đạt đỉnh (bão hòa) so với nhu cầu, nên họ chỉ giảm phát thải CO2 thông qua chuyển dịch cơ cấu năng lượng, hay nguồn điện (chủ yếu thay nhiên liệu than bằng NLTT, dẫn đến quy mô sản lượng than hay nhiệt điện than giảm, nên dễ hiểu để giám sát, ví dụ như nước Đức nêu trên).

Còn đối với Việt Nam, nhu cầu năng lượng và điện năng vẫn tăng cao cùng với quá trình phát triển kinh tế - xã hội từ nước đang phát triển có thu nhập trung bình thấp (GDP đầu người dưới 5 nghìn USD/người/năm) lên nước phát triển có thu nhập cao (GDP đầu người trên 10 nghìn USD/người/năm), trong khi tổng mức phát thải hiện hành còn thấp so với mức phát thải của các nước phát triển và mức phát thải cho phép. 

Để đáp ứng nhu cầu gia tăng vẫn phải phát triển nguồn cung năng lượng sơ cấp và nguồn điện, trong đó có than và nhiệt điện than, kéo theo quy mô phát thải CO2 vẫn tăng. Điều đó làm cho dư luận khó hiểu là tại sao nói là giảm quy mô phát thải CO2 nhưng trong Quy hoạch điện vẫn tăng quy mô nhiệt điện than, khiến dư luận phản đối tăng nhiệt điện than.

Vì vậy, đi đôi với phát triển nguồn cung năng lượng sơ cấp (NLSC) và nguồn điện, trong đó có NLTT nên gắn với chỉ tiêu giảm cường độ phát thải CO2 trên một đơn vị NLSC hay điện năng - tức cơ cấu NLSC và cơ cấu điện năng theo hướng sạch hơn thay vì/hoặc đi đôi với chỉ tiêu giảm tổng lượng phát thải CO2 so với Kịch bản phát thải thông thường cho dễ hiểu và thuyết phục.

Chẳng hạn, đề ra mục tiêu giảm cường độ phát thải CO2 trên 1 đơn vị NLSC, hay điện năng hiện nay (năm 2019 là 69,39 tấn CO2/EJ) [9] xuống dần theo lộ trình phù hợp, nhằm khống chế tổng lượng phát thải CO2 tuy tăng (do tăng quy mô NLSC hay điện năng), nhưng chậm và không tăng vượt quá mức cho phép. Khi đó, ngoài các lý do khác, việc tăng công suất và sản lượng nhiệt điện than trong quy hoạch điện được giải thích là phù hợp xét trên chỉ tiêu tổng lượng phát thải CO2 tuy tăng nhưng không vượt quá mức phát thải cho phép và chỉ tiêu cường độ phát thải CO2 trên 1 đơn vị điện năng ngày càng giảm dần do công suất và sản lượng nhiệt điện than tuy tăng, nhưng chậm hơn so với mức tăng quy mô công suất và sản lượng điện NLTT.

Cuối cùng, Việt Nam cần thiết phải sớm xây dựng và ban hành Luật Năng lượng Tái tạo như các văn bản kiến nghị của giới khoa học và quản lý năng lượng gần đây./. 

Đón đọc chuyên đề tới: Tại sao Vương quốc Anh bỏ điện than chuyển sang năng lượng tái tạo?

[*] HỘI ĐỒNG KHOA HỌC TẠP CHÍ NĂNG LƯỢNG VIỆT NAM; KHOA QUẢN LÝ CÔNG NGHIỆP VÀ NĂNG LƯỢNG - EPU

Tài liệu tham khảo:

[1] BP Statistical Review of World Energy, 2020, 2016, 2011, 2002.

[2] Niên giám thống kê Việt Nam 2019, 2012.

[3] Akiko Sasakawa: Transition to Renewable Energy Society in Germany and United Kingdom: Historical Paths to FIP and CfD Introduction and Implications for Japan. IEEJ: April 2021 ©IEEJ2021.

[4] “OPEC: World proven crude oil reserves by country, 1960-2011”.

[5] https://www.globalpetrolprices.com/electricity_prices/

[6] World Economic Outlook Database-October 2017, Quỹ Tiền tệ Quốc tế, accessed on 18 January 2018.

[7] Nguyễn Thành Sơn: Thủy điện trong chính sách phát triển kinh tế, xã hội ở Na Uy - 10:57 |04/12/2020 .

[8] Lã Hồng Kỳ - Đỗ Thị Minh Ngọc: ĐỀ XUẤT ĐỊNH HƯỚNG CƠ CẤU NGUỒN ĐIỆN CHO QUY HOẠCH VIII. NLVN online 11:17 |24/09/2018.