PTSC: Nhà máy nhiệt điện Long Phú 1 và những thách thức trong huy động vốn đầu tư

>> Đang trực tuyến Hội thảo khoa học "Vốn cho các dự án điện và những vấn đề cấp bách"

ÔNG NGUYỄN DUY PHÚC - Phó phụ trách Phòng Thương mại - Ban dự án Nhiệt điện Long Phú, Tổng công ty CP Dịch vụ kỹ thuật Dầu khí Việt Nam (PTSC)

LỜI MỞ ĐẦU

1. Tổng quan về việc sự dụng vốn đầu tư nước ngoài cho các Dự án điện tại Việt Nam

Với mục tiêu đảm bảo cung cấp đủ điện cho nền kinh tế quốc dân và  phát triển đời sống xã hội, ngày 21/07/2011 Thủ tướng Chính phủ đã phê duyệt “Quy hoạch phát triển điện lực Quốc gia giai đoạn 2011-2020 có xét đến năm 2030 (Quy hoạch điện VII)” với dự kiến tổng số vốn cần huy động để đầu tư cho Ngành điện lên đến 2.359 nghìn tỷ đồng (tương đương 79,88 tỷ USD). Có thể thấy vấn đề vốn đầu tư là một trong những trở ngại lớn nhất cho việc hoàn thành mục tiêu mà Quy hoạch điện III đã đề ra. Do vậy, ngoài việc từng bước tăng khả năng huy động tài chính nội bộ Ngành chúng ta cần đẩy mạnh thu hút các nhà đầu tư trong và ngoài nước tham gia xây dựng phát triển các dự án điện, tăng cường thu hút vốn đầu tư nước ngoài thông qua:

-  Vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI - Foreign Direct Investment);

- Vốn hỗ trợ phát triển chính thức ưu đãi (ODA - Official Development Assistance), vốn hỗ trợ phát triển chính thức không ưu đãi;

-  Vốn tín dụng hỗ trợ Xuất khẩu (ECA – Export Credit Arrangement);

- Vốn tín dụng hỗ trợ Nhập khẩu (OBC - Operating Buyer’s Credit);

- Vốn vay thương mại từ các ngân hàng quốc tế (Commercial Loan);

- Các nguồn vốn được bảo lãnh của Bộ tài chính cho các Hợp đồng vay của các Tập đoàn/Công ty nhà nước để thực hiện các dự án phát triển xã hội.

Trước đây Việt Nam chú trọng nhiều đến việc thu hút các nguồn vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI), viện trợ phát triển chính thức ưu đãi (ODA) từ các nước thuộc Tổ chức Phát triển và Hợp tác kinh tế (OECD) vào các dự án lớn. Song từ khi Việt Nam không nằm trong danh sách nước có thu nhập thấp, nguồn vốn ODA không hoàn lại, có lãi suất ưu đãi cũng đã giảm đi nhiều. Riêng đối với ngành điện, bên cạnh những khó khăn chung (hạn chế về cơ sở hạ tầng, chính sách,...) lợi nhuận kinh doanh ngành điện chưa thật sự hấp dẫn các nhà đầu tư FDI tham gia

Ngoài ra, sau cuộc khủng hoảng kinh tế toàn cầu năm 2008, các hạn mức tín dụng dài hạn bị hạn chế, các ngân hàng toàn cầu thu hẹp hoạt động, tổng số vốn dành cho tài trợ thương mại của các nước phát triển dành cho các nước đang phát triển cũng bị suy giảm. Trong hoàn cảnh này, các khoản vay hỗ trợ tín dụng xuất khẩu (ECA) đã trở thành một trong những hướng ra mà dự án lớn tại Việt Nam đã lựa chọn (như dự án Nhà máy nhiệt điện Mạo Khê, Mông Dương, Thái Bình 2, Vũng Áng 1, Long Phú 1).

Với mục tiêu trao đổi về thực tế của hoạt động huy động vốn bằng hình thức hỗ trợ Tín dụng xuất khẩu (ECA) đối với các Dự án điện tại Việt Nam hiện nay cũng như đánh giá khó khăn, thách thức sẽ phát sinh trong giai đoạn triển khai thực hiện Dự án nhà máy điện, chúng tôi xin trình bày chi tiết nội dung “Các khó khăn và thách thức với việc huy động vốn nước ngoài theo hình thức tín dụng hỗ trợ xuất khẩu (ECA) đối với Dự án Nhà máy nhiệt điện Long Phú 1”.

Vì giới hạn về thời gian và thông tin, bài tham luận này có thể không tránh được những thiếu sót, rất mong nhận được các ý kiến đóng góp của quý vị.

I. HIỆN TRẠNG NGUỒN VỐN TÍN DỤNG HỖ TRỢ XUẤT KHẨU (ECA) CHO CÁC DỰ ÁN ĐIỆN TẠI VIỆT NAM

ECA (Export Credit Arrangement) được hiểu là khoản tín dụng được bảo lãnh và/hoặc được bảo hiểm từ các Tổ chức tài chính tư nhân/thuộc Chính phủ cung cấp nhằm thúc đẩy hoạt động xuất khẩu của quốc gia, đồng thời ECA là sự hỗ trợ tín dụng đặc biệt từ các nước phát triển dành cho các nước đang phát triển để nhập khẩu hàng hóa/sản phẩm của họ. Các khoản vay tín dụng theo hình thức ECA có mức lãi suất ưu đãi hơn so với các khoản vay thương mại, thời hạn vay dài (trung bình từ 10 – 13 năm) trong đó thời gian ân hạn (thời gian không chưa trả tiền gốc) có thể kéo dài đến 3 năm (ví dụ thực tế bản chào thu xếp bằng ECA cho dự án Nhiệt điện Long Phú 1), các nguồn vốn ổn định, không có các ràng buộc khắc khe về chính trị hay xã hội.

Nguồn vốn hỗ trợ tín dụng xuất khẩu ECA từ các nước dành cho các dự án điện Việt Nam được thực hiện thông qua việc hỗ trợ tín dụng (cho vay trực tiếp và/hoặc tín dụng có bảo lãnh) từ các tổ chức tài chính chính sách của Chính phủ hoặc các tổ chức cung cấp Bảo hiểm thương mại của nước xuất khẩu cho việc nhập khẩu hàng hóa/dịch vụ của doanh nghiệp Việt Nam. Bên cạnh đó Bộ tài chính Việt Nam sẽ cung cấp bảo lãnh tín dụng cho các khoản vay này (cụ thể là các dự án có chủ đầu tư là Tập đoàn Dầu khí Quốc gia Việt Nam, Tập đoàn Điện lực Việt Nam) với các Ngân hàng thương mại của nước xuất khẩu. Cụ thể như sơ đồ dưới đây:

Sơ đồ 1: Sơ đồ cấu trúc huy động vốn bằng ECA

Mức lãi suất (đã tính phí Bảo lãnh) của các khoản vay ECA này ưu đãi hơn so với các khoản vay thương mại trực tiếp trên thị trường. Mức phí Bảo hiểm xuất khẩu/Bảo lãnh khoản vay được cung cấp từ các tổ chức tài chính tư nhân (không phục vụ cho mục đích an sinh xã hội của Chính phủ nước xuất khẩu) thường cao hơn so với các Tổ chức tài chính có quan hệ với Chính phủ nước xuất khẩu. Do vậy đa số các dự án phát triển kinh tế, xã hội tại Việt Nam đều thu hút nguồn vốn ECAs từ các tổ chức tài chính chính sách của nước Xuất khẩu, cụ thể như sau:

- Mỹ: Ngân hàng Xuất Nhập khẩu của Mỹ (Export & Import Bank of United States - US EXIM). Hiện US EXIM Bank có nhiều chương trình tài trợ cho Việt Nam trong các lĩnh vực năng lượng tái tạo. Tuy nhiên thời gian gần đây do các tổ chức môi trường tại Mỹ đấu tranh phản đối việc Chính phủ Mỹ hỗ trợ các dự án xây dựng nhà máy nhiệt điện than tại các nước đang phát triển, nên US EXIM đang thu hẹp phạm vi hỗ trợ thu xếp vốn chỉ xem xét các dự án nhiệt điện có công nghệ mới đảm bảo độ phát thải thấp, ít ảnh hưởng tới môi trường.

- Nhật Bản: hai tổ chức tài chính lớn của Nhật Bản là Ngân hàng hợp tác Quốc tế Nhật Bản (Japan Bank for International Cooperation - JBIC) và Tổ chức Bảo hiểm tín dụng xuất khẩu và đầu tư Nhật Bản NEXI (Nippon Export & Investerment Insurance – NEXI) đang tham gia thu xếp vốn ECA cho các dự án: Nhiệt điện Vũng Áng I, Thái Bình 2…

- Trung Quốc: Tổ chức Bảo hiểm tín dụng xuất khẩu Trung Quốc (China Export Insurance Corporation - SINOSURE) đã tài trợ ECA cho các dự án Nhà máy nhiệt điện Mạo Khê, …

- Hàn Quốc: Ngân hàng Xuất - Nhập khẩu Hàn Quốc (Export-Import Bank of Korea - KEXIM), Tổ chức Bảo hiểm thương mại Hàn Quốc (Korea Trade Insurance Corporation – K-SURE) đã tham gia tài trợ ECA cho các dự án Nhiệt điện Mông Dương 2, Nhiệt điện Thái Bình 2…

Tuy nhiên, để nhận được các khoản vay ECA, các dự án cần phải sử dụng công nghệ đáp ứng các yêu cầu nghiêm ngặt từ phía Chính phủ nước cho vay và Chính sách riêng của từng Tổ chức tài chính nêu trên. Đặc biệt, đối với các dự án xây dựng nhà máy điện than cần phải tuân thủ tối đa các yêu cầu sau:

- Các quy định chung liên quan đến bảo vệ môi trường được áp dụng đối với các khoản vay ECAs từ các nước trong tổ chức OECD (Recommendation on Common Approaches On The Environment & Officially Supported Export Credit).

- Chuẩn mực được công nhận toàn cầu liên quan đến xác định, đánh giá và quản lý rủi ro về xã hội và môi trường của các Dự án Quốc tế (Equator Principles) do các Tổ chức tài chính quốc tế đưa ra (International Finance Corporation).

- Các chính sách liên quan đến biến đổi khí hậu, khuyến khích các dự án năng lượng tái tạo và không khuyến khích các dự án có độ phát thải Carbonic cao (Carbon Policy).

- Các chính sách liên quan đến chính trị (như Iran Sanctions Act of 1996, as Amended 50 U.S.C. § 1701 note của chính phủ Mỹ).

II. CÁC KHÓ KHĂN TRONG VIỆC HUY ĐỘNG VỐN ECA TẠI DỰ ÁN NHÀ MÁY NHIỆT ĐIỆN LONG PHÚ 1

1. Các rủi ro trong việc đáp ứng các yêu cầu của các Tổ chức cung cấp Bảo hiểm tín dụng (ECA)

(a) Theo yêu cầu của hầu hết các tổ chức tín dụng/ngân hàng, để nhận được nguồn vốn ECAs, dự án phải đáp ứng các nguyên tắc, quy định về môi trường, xã hội và an toàn sức khỏe, phải tuân thủ tuyệt đối các tiêu chuẩn Quốc tế cũng như tiêu chuẩn của các nước cung cấp ECAs. Đặc biệt đối với các nước phương Tây và Mỹ, do các tổ chức hoạt động vì môi trường đang có những phản ứng mạnh mẽ nên Chính phủ các nước này cũng hạn chế ủng hộ việc cung cấp các khoản tài trợ cho các dự án năng lượng có thể có ảnh hưởng xấu đến môi trường tại các nước đang phát triển, đặc biệt là các dự án Nhiệt điện đốt than sử dụng công nghệ phát thải cao. Do vậy việc vay vốn ECAs cho các dự án xây dựng Nhà máy Nhiệt điện ngày càng trở nên khó khăn hơn.

(b) Ngoài các yêu cầu liên quan đến môi trường, một trong các yêu cầu quan trọng khác để thu xếp ECA thành công là xuất xứ hàng hóa. Do mục tiêu chính của ECA là thực hiện chính sách hỗ trợ hoạt động xuất khẩu của nước cho vay, nên hầu hết các quốc gia đều yêu cầu các dự án muốn được hỗ trợ vốn ECA phải đảm bảo tỷ lệ tối thiểu hàng hóa/ dịch vụ có xuất xứ từ nước đó. Yêu cầu tỷ lệ xuất xứ hàng hóa tối thiểu đối với các nước như sau: Mỹ (50%), Nhật Bản (30%), Hàn Quốc (50%), Trung Quốc (60%), Séc (50%), Nga (50%)…Việc đáp ứng tỷ lệ xuất xứ hàng hóa này sẽ làm giảm cơ hội tham gia của các nhà thầu trong nước trong việc tham gia vào dự án.

(c) Khả năng thu xếp vốn thành công còn phụ thuộc vào bảo lãnh của Bộ Tài chính/Chính phủ Việt Nam, kết quả đàm phán hợp đồng vay của Chủ đầu tư với các tổ chức tham gia thu xếp vốn và việc đáp ứng một số yêu cầu khác của bên cho vay đối với Chủ đầu tư.

2. Vướng mắc trong việc gắn trách nhiệm của Tổng thầu EPC với trách nhiệm thu xếp vốn ECA – các thực tế từ dự án Long Phú 1

Trong quá trình triển khai thực tế dự án NMNĐ Long Phú 1, Chủ đầu tư yêu cầu Tổng thầu EPC trong nước phải có trách nhiệm thu xếp vốn ECA cho cả Hợp đồng EPC. Yêu cầu này đã làm phát sinh một số vướng mắc, hạn chế Tổng thầu EPC trong nước phát huy tối đa vai trò trong quá trình triển khai dự án do các nguyên nhân:

(a) Tại thời điểm ký Hợp đồng EPC, Chủ đầu tư và Tổng thầu EPC trong nước chưa xác định được các Nhà thầu nước ngoài sẽ tham gia cung cấp thiết bị/dịch vụ nên không thể xác định tổ chức nào sẽ đứng ra thu xếp tài chính (ECA) cho Dự án qua đó không thể xác định được khả năng và mức độ đáp ứng các điều kiện ràng buộc về Thu xếp tài chính, Kỹ thuật được nêu trong Hợp đồng EPC.

(b) Để đảm bảo tính khả thi trong phương án thu xếp vốn ECA, toàn bộ thiết bị chính trong dự án phải được gộp thành gói thầu lớn và giao trọn gói theo hình thức EP cho Nhà thầu nước ngoài kèm theo yêu cầu Nhà thầu nước ngoài có trách nhiệm thu xếp vốn ECA lên đến 80% - 85% giá trị của gói thầu. Tuy nhiên với phương án này, hầu hết các nội dung kỹ thuật quan trọng trong Hợp đồng EPC liên quan đến thiết kế, cung cấp, kiểm tra, chạy thử, nghiệm thu, bảo hành các Tổ máy sẽ được thực hiện bởi Nhà thầu nước ngoài.

(c) Với việc thay đổi phương án được đề cập ở mục (b), Tổng thầu EPC trong nước chỉ trực tiếp thực hiện các công việc chiếm tỷ trọng nhỏ về phạm vi công việc/ giá trị Hợp đồng EPC nhưng vẫn phải chịu trách nhiệm trước Chủ đầu tư đối với chất lượng, tiến độ của toàn Dự án. Thực tế trong quá trình triển khai và quản lý dự án, Tổng thầu trong nước sẽ bị hạn chế về quyền quyết định trong công tác lựa chọn, điều hành và quản lý Nhà thầu nước ngoài cung cấp gói Thiết bị chính vì bị chi phối và ràng buộc bởi các yêu cầu về thu xếp tài chính. Mô hình này có hạn chế là không phát huy được hết năng lực, kinh nghiệm, vai trò, trách nhiệm của các Nhà thầu nước ngoài phụ trách thiết kế, cung cấp thiết bị chính và thu xếp vốn cho Dự án nên sẽ tiềm ẩn nhiều rủi ro đối với Tổng thầu trong nước và Chủ đầu tư.

(d) Tổng thầu EPC trong nước không thể can thiệp, quyết định đến tiến độ thu xếp vốn cho Dự án vì việc này phụ thuộc vào tiến độ đàm phán và thời gian ký hợp đồng vay giữa Chủ đầu tư và các tổ chức Tài chính tham gia thu xếp vốn, bảo lãnh của Bộ Tài chính/ Chính phủ Việt Nam cũng như sự phê duyệt từ các Cấp thẩm quyền. Bên cạnh đó, Tổng thầu trong nước cũng không thể chủ động thanh toán cho Nhà thầu nước ngoài cung cấp thiết bị chính trước khi có nguồn vốn ECA vì không có đủ năng lực tài chính do giá trị Hợp đồng quá lớn dẫn đến việc không thể chủ động kiểm soát được tiến độ triển khai chung của Dự án.

(e) Việc tham gia của Tổng thầu EPC và Tư vấn Tổng thầu trong việc quản lý, xem xét các tài liệu do Nhà thầu phụ nước ngoài (nhà thầu EP) thực hiện thiết kế, cung cấp thiết bị sẽ làm phát sinh thêm nhiều giao diện, thời gian trình duyệt, làm phát sinh tiến độ và chi phí.

(f) Ngoài ra việc gắn trách nhiệm thu xếp vốn cho Tổng thầu/Nhà thầu nước ngoài sẽ ảnh hưởng không ít đến quyền giám sát, quản lý công trình của Chủ đầu tư/ Tư vấn Chủ đầu tư. Cụ thể khi Nhà thầu nước ngoài được giao trách nhiệm thu xếp vốn cho Dự án, khi đó Chủ đầu tư sẽ phải giao một phần quyền kiểm soát Dự án của mình cho Tổng thầu/Nhà thầu nước ngoài nhằm hướng tới mục tiêu đáp ứng các yêu cầu/chính sách liên quan để việc Thu xếp vốn thành công. Điều này có thể sẽ ảnh hưởng đến việc giám sát, quản lý chất lượng công trình của Chủ đầu tư/Tư vấn Chủ đầu tư trong quá trình phối hợp với Tổng thầu/Nhà thầu nước ngoài.

(g) Trong quá trình lựa chọn Nhà thầu nước ngoài gắn với trách nhiệm Thu xếp vốn cho giá trị gói thiết bị nhà thầu tham gia sẽ xảy ra trường hợp Nhà thầu đáp ứng được các yêu cầu về thu xếp vốn (yếu tố tiên quyết) nhưng lại không hoàn toàn đáp ứng được các yêu cầu Kỹ thuật, Thương mại, giá chào hoặc ngược lại.

III. GIẢI PHÁP

Trong thực tế triển khai, cùng với sự phối hợp và hỗ trợ của Chủ đầu tư, PTSC cũng đã nỗ lực hết sức trong việc đáp ứng các yêu cầu về Thu xếp vốn của Dự án. Tuy nhiên, với các khó khăn nêu trên, mô hình Tổng thầu EPC đã phải có sự điều chỉnh cho phù hợp với đòi hỏi thực tế, theo đó chuyển đổi mô hình Tổng thầu EPC trong nước sang Liên danh Tổng thầu giữa PTSC và các nhà thầu nước ngoài (nhà thầu cung cấp toàn bộ gói thiết bị chính cho nhà máy), đảm bảo các điều kiện thuận lợi và khả thi nhất cho triển khai dự án, cụ thể như sau:

1. Trong liên danh, Nhà thầu nước ngoài (Nhà thầu cung cấp gói thiết bị chính cho nhà máy) sẽ nắm vai trò là đứng đầu liên danh, chịu trách nhiệm về thiết kế, công nghệ và kỹ thuật chính cho dự án, đồng thời có trách nhiệm làm việc với các tổ chức tài chính để thu xếp vốn cho phần giá trị của thiết bị/hàng hóa và dịch vụ do nhà thầu nước ngoài cung cấp.

2. Trong quá trình đàm phán Hợp đồng EPC, các điều khoản liên quan đến trách nhiệm thu xếp vốn sẽ được căn cứ trên thông lệ quốc tế, bản chào từ các Tổ chức tài chính/Ngân hàng thu xếp vốn để đảm bảo quyền và phạm vi trách nhiệm phù hợp cho Tổng thầu, Chủ đầu tư. Tuy nhiên, để ràng buộc trách nhiệm giữa Chủ đầu tư và Liên danh Tổng thầu cũng như đảm bảo tiến trình thu xếp vốn không ảnh hưởng đến tiến độ dự án có 2 giải pháp:

(a) Gắn ngày thực hiện công việc (Commencement date) với ngày thu xếp vốn thành công, đồng nghĩa với việc gắn tiến độ của dự án vào tiến độ của hoạt động thu xếp vốn; hoặc

(b) Chủ đầu tư sẽ chủ động có một khoản ngân sách dự phòng để sử dụng trong giai đoạn trước khi nhận được các khoản giải ngân ECAs (trong trường hợp trả chậm, nhà thầu cung cấp thiết bị yêu cầu mở L/C thanh toán cho đến khi ECA thành công) để đảm bảo tiến độ chung của cả dự án.

3. Để đảm bảo khả năng thu xếp vốn thành công, cần có sự thống nhất giữa Chủ đầu tư và Liên danh Tổng thầu đối với các yêu cầu về công nghệ, các yếu tố kỹ thuật nhằm thỏa mãn các quy định/chính sách của các tổ chức thu xếp ECAs cho dự án đồng thời vẫn đảm bảo đáp ứng các yêu cầu Kỹ thuật/ Công nghệ/ Chất lượng của Chủ đầu tư đối với dự án.

4. Có sự chia sẻ về trách nhiệm phù hợp giữa Chủ đầu tư và Liên danh Tổng thầu để hoạt động thu xếp vốn thành công. Theo đó Liên danh Tổng thầu chịu trách nhiệm tìm kiếm nguồn vốn và đảm bảo tuân thủ các quy định về kỹ thuật liên quan đến vấn đề môi trường mà các Tổ chức tham gia thu xếp vốn yêu cầu; Chủ đầu tư chịu trách nhiệm chính trong hoạt động đàm phán Hợp đồng vay với các tổ chức Thu xếp vốn này để đạt được giá trị, mức lãi xuất, thời hạn vay, điều khoản vay, chuẩn bị hồ sơ vay vốn, đảm bảo có sự bảo lãnh của Bộ tài chính/ Chính phủ Việt Nam … theo yêu cầu của các Tổ chức thu xếp vốn ECA.

Trong giai đoạn hiện nay, việc huy động vốn theo hình thức ECA sẽ có những thuận lợi cũng như khó khăn nhất định, phụ thuộc vào mức độ phức tạp của từng dự án. Những giải pháp được nêu trên có thể giải quyết được một phần các khó khăn mà Chủ đầu tư cũng như Tổng thầu trong nước phải đối mặt khi triển khai các dự án sử dụng vốn vay ECA. Vốn vay ECA sẽ là một kênh huy động giúp Chủ đầu tư có thêm lựa chọn tìm ra nguồn vốn đầu tư phù hợp nhất với tính chất của từng dự án, đảm bảo đáp ứng tiến độ và chất lượng dự án Nhiệt điện than, đáp ứng các mục tiêu của Quy hoạch điện VII đã đề ra./.  

Xin trân trọng cảm ơn!