Kinh nghiệm chuyển dịch sang NLTT ở Đức [Kỳ 3]: Thể chế trợ giá thị trường

Kinh nghiệm chuyển dịch sang NLTT ở Đức [Kỳ 1]: Nền tảng năng lượng, môi trường

Kinh nghiệm chuyển dịch sang NLTT ở Đức [Kỳ 2]: Tạo lập thể chế và giá FIT

KỲ 3: THỂ CHẾ THỊ TRƯỜNG TÍCH HỢP NĂNG LƯỢNG TÁI TẠO CỦA ĐỨC

PGS, TS. NGUYỄN CẢNH NAM [*]

I. Giới thiệu hệ thống trợ giá thị trường (Market Premium System) - Luật EEG2012:

1. Chính sách chuyển dịch năng lượng:

Như đã nêu trong kỳ trước, sự phát triển năng năng lượng tái tạo (NLTT) theo các chính sách liên quan đã là một thách thức chính sách quan trọng đối với nước Đức để giải quyết vấn đề biến đổi khí hậu và thúc đẩy quá trình chuyển đổi năng lượng trong xã hội Đức. Khoảng 50% cơ sở sản xuất điện xây dựng năm 2010 là thuộc sở hữu khu vực tư nhân và rất nhiều người dân hy vọng về sự chuyển dịch năng lượng hướng tới xã hội không còn phụ thuộc vào nhiên liệu hóa thạch, hoặc điện hạt nhân. Trong khi đó, Chính phủ Đức quan ngại về sự gia tăng chi phí hỗ trợ cho phát triển điện NLTT và nghĩ rằng một mình điện NLTT sẽ rất khó khăn trong việc đáp ứng nhu cầu điện gia tăng, mặc dù thừa nhận tầm quan trọng của việc chuyển dịch năng lượng.

Như đã nêu, Liên minh SDP - Đảng Xanh đã quyết định Luật loại bỏ điện hạt nhân, trong đó quy định các nhà máy điện hạt nhân hiện có sẽ đóng cửa vào năm 2022. Tuy nhiên, Chính phủ liên minh mới giữa Liên hiệp Dân chủ Thiên chúa giáo Đức/Liên hiệp Xã hội Thiên chúa giáo ở Bang Bavaria (CDU/CSU) và Đảng Dân chủ Tự do (FDP) được thành lập qua cuộc tổng bầu cử tháng 9/2009, cho rằng: Lịch trình loại bỏ các nhà máy điện hạt nhân sẽ làm tăng nguy cơ thiếu điện.

Tháng 9/2010, nội các bà Merkel của Chính phủ liên minh công bố chương trình chuyển dịch năng lượng gọi là “Energiewende” khẳng định sẽ chuyển đổi triệt để nguồn cung cấp năng lượng ở Đức. Theo đó, quốc gia này đề ra chính sách sử dụng điện hạt nhân cho đến khi phát triển cơ sở hạ tầng cung cấp NLTT. Đồng thời, chương trình đã gia hạn thời gian hoạt động thêm 8 năm cho các nhà máy điện hạt nhân đi vào vận hành năm 1980 và 14 năm cho các nhà máy đi vào hoạt động sau đó. Chương trình cũng vạch ra con đường phát triển NLTT bằng việc xác định mục tiêu nâng cao tỷ phần điện này trong tổng cung điện năng lên 30% năm 2020, lên 40 - 45% năm 2025, lên 55 - 60% năm 2035 và tối thiểu 80% năm 2050. Tuy nhiên, phản ứng trước thảm họa nhà máy điện hạt nhân Fukushima Daiichi tháng 3/2011, Chính phủ Đức đã không có lựa chọn nào khác ngoài việc xem xét lại chương trình một cách căn bản. Tháng 6/2010, Chính phủ Đức đã quyết định xóa việc gia hạn trong năm trước về thời gian hoạt động của các nhà máy điện hạt nhân và phục hồi chính sách chấm dứt các nhà máy điện hạt nhân vào năm 2022. Căn cứ vào chính sách đó, Chính phủ thừa nhận sự cần thiết phải thúc đẩy mạnh hơn nữa phát triển điện NLTT nhằm bù đắp việc đóng cửa các nhà máy điện hạt nhân. Theo đó, từ tháng 7/2011 Chính phủ đã nỗ lực sửa đổi Luật EEG2009 một cách căn bản.

2. Tích hợp điện NLTT vào thị trường:

Tháng 1/2012, Đức thực hiện Luật EEG2012 thúc đẩy phát triển điện NLTT. Luật này xác định các mục tiêu cụ thể về tỷ phần điện NLTT trong tổng cung điện năng đến năm 2050 phù hợp với chương trình chuyển đổi năng lượng và gọi là tích hợp điện NLTT vào hệ thống cung cấp điện. Đồng thời cũng xem xét lại hệ thống giá FIT và tỷ lệ giảm giá của chúng cùng các điều kiện chi tiết khác đối với việc tích hợp điện NLTT vào thị trường điện. Trong khi sản lượng điện NLTT gia tăng theo hệ thống giá FIT, Đức nhận thấy sự cần thiết cắt giảm phụ phí FIT đang đè nặng lên người tiêu dùng điện và cải thiện tính cạnh tranh của nguồn điện này trên thị trường, khởi đầu bằng cách tích hợp điện NLTT vào thị trường điện.

Luật EEG2009 đã đặt ra các điều kiện bán trực tiếp điện NLTT trên thị trường, nhưng Luật EEG2012 đã dành ra một chương độc lập (Chương 3) chi tiết hóa việc bán điện trực tiếp và chế độ bù giá thị trường (market premiums). Việc bán trực tiếp điện NLTT được chia thành 3 loại:

(i) Bán trực tiếp được thiết kế để tính bù giá (trợ giá) thị trường.

(ii) Bán trực tiếp được thiết kế để giảm phụ phí của các nhà cung cấp điện.

(iii) Các loại bán trực tiếp khác.

Theo đó, các nhà phát điện NLTT được cho phép lựa chọn chế độ bồi hoàn giá FIT, hoặc bán trực tiếp và thay đổi các thể loại bán trực tiếp của họ.

Khoản bù giá thị trường là khoản chênh lệch giữa giá thị trường bình quân và số tiền bồi hoàn (hỗ trợ) được trả đã được công bố theo hệ thống giá FIT (giá trị chuẩn). Những nhà phát điện NLTT đã bán trực tiếp trên thị trường có thể yêu cầu các nhà vận hành lưới điện trả khoản bù giá thị trường (market premiums) cho sản lượng điện thực tế đã bán trên thị trường và phải báo cáo sản lượng điện đã bán trong tháng gần nhất cho nhà vận hành lưới điện vào ngày 10 của tháng tiếp theo. Một cơ chế đã được đưa ra để tính toán hồi tố khoản bù giá thị trường cho mỗi tháng dương lịch phù hợp với điều khoản bổ sung thứ tư của luật EEG2012.

Đối với phát điện sinh khối, công suất từ 750 kW, hoặc lớn hơn đi vào hoạt động từ ngày 1/1/2014, hoặc sau đó không thuộc diện bán điện theo giá cố định (fixed tarrif purchases) mà là bán điện trực tiếp.

Đối với các nhà phát điện khí sinh học có thể phát điện phù hợp với biến động nhu cầu điện năng thì được phép yêu cầu mức bù giá biến động (flexibility) bổ sung vào mức bù giá thị trường nếu họ nâng cao công suất và bán điện trực tiếp trên thị trường.

Theo cách đó, Luật EEG2012 đã tiếp tục cụ thể hóa hệ thống bán điện trực tiếp đã được thiết lập trong Luật EEG2009 và mở ra chế độ bù giá thị trường, bù giá biến động (trượt) nhằm phát triển khung khổ cho tích hợp điện NLTT vào thị trường điện. Điện NLTT được hy vọng từng bước tích hợp vào thị trường điện khi các nhà sản xuất điện NLTT tích lũy được kinh nghiệm. Các nhà phát điện này tận dụng lợi thế của hệ thống bán điện trực tiếp nhằm đạt được lợi nhuận nhiều hơn đáng kể so với hệ thống bồi hoàn FIT bằng cách bán điện khi nhu cầu điện và giá điện cao.

II. Giới thiệu hệ thống FIP (Luật EEG2014):

1. Từ chính sách bảo trợ sang cạnh tranh:

Việc tích hợp điện NLTT vào thị trường điện được thúc đẩy cùng với chuyển dịch chính trị. Sau cuộc bầu cử Quốc hội Liên bang tháng 9/2013, nước Đức chuyển dịch sang một liên minh lớn giữa CDU/CSU và SPD tháng 12/2013. Chính phủ liên minh mới đã thay đổi cơ quan phụ trách NLTT và thúc đẩy sửa đổi Luật các nguồn NLTT (EEG).

Tỷ phần điện NLTT trong tổng sản lượng điện phát ra đã đạt 24% ở Đức khi chính quyền mới nhậm chức vào năm 2013, điều đó cho thấy sự cần thiết phải chuyển đổi từ thời kỳ chính sách bảo trợ sang giai đoạn tăng cường tính cạnh tranh của điện NLTT. Làm thế nào để giảm phụ phí FIT đang tăng lên phù hợp với việc phát triển điện NLTT được coi là thách thức cấp bách. Mức phụ phí đơn vị đã tăng từ 1,16 Euro Cent/kWh năm 2008 lên 3,59 Euro Cent/kWh năm 2012, lên 5,28 Euro Cent/kWh năm 2013 và lên 6,24 Euro Cent/kWh năm 2014. Năm 2014, tổng phụ phí đạt tới 23,8 tỷ Euro. Cho đến lúc đó, khoản bồi hoàn FIT (trợ giá FIT) cho điện mặt trời giảm xuống để hạ thấp sự gia tăng phụ phí. Tuy nhiên, biện pháp này đã thất bại trong việc ngăn phụ phí tăng cao và để giá điện, bao gồm cả phụ phí tăng năm này sang năm khác.

Hơn nữa, Ủy ban EU đã ban hành Hướng dẫn về hỗ trợ nhà nước cho bảo vệ môi trường và năng lượng giai đoạn 2014 - 2020, thúc giục các nước thành viên EU thực hiện các giải pháp quốc gia phù hợp. Hướng dẫn đã chỉ rõ các điều kiện và tiêu chuẩn cho các giải pháp trợ cấp trong các lĩnh vực năng lượng, bảo vệ môi trường nhằm duy trì môi trường cạnh tranh đầy đủ trong EU.

Mặc dù các hệ thống trợ cấp NLTT theo Luật StrEG và EEG của Đức là trợ cấp nhà nước bị cấm theo Luật EU đã từ lâu là vấn đề chủ yếu trong Tòa án công lý châu Âu. Trong hoàn cảnh đó, Hướng dẫn về hỗ trợ nhà nước cho năng lượng và bảo vệ môi trường định vị các giải pháp hỗ trợ cho điện NLTT như là chính sách thích hợp để đạt được các mục tiêu phát triển NLTT đã được xác định bởi EU và các nước thành viên. Họ cũng đã kiến nghị rằng: Điện NLTT sẽ phải cạnh tranh trên lưới điện vào năm 2020 và năm 2030, cũng như những chính sách hiện có về giảm bớt trách nhiệm/nghĩa vụ của điện NLTT trong việc cân bằng cung cấp điện với nhu cầu sẽ bị loại bỏ dần.

Tiếp theo, Hướng dẫn yêu cầu các chính sách mới hỗ trợ phát triển điện NLTT sẽ được thực hiện trong và sau năm 2016 phải bổ sung chế độ bù giá vào giá thị trường (Feed-in premium to market prices) cho các nhà sản xuất điện NLTT bán trực tiếp vào thị trường. Hướng dẫn cũng yêu cầu các dự án áp dụng các biện pháp hỗ trợ mới sẽ được thực hiện trong, hoặc sau tháng 1/2017 phải được đấu giá cạnh tranh cụ thể, minh bạch và không phân biệt đối xử trừ khi số lượng nguồn điện áp dụng các biện pháp này bị hạn chế, hoặc dự kiến đấu giá chiến lược.

2. Ban hành Luật phát triển NLTT EEG2014:

Để đáp ứng Hướng dẫn của EU và sự gia tăng phụ phí FIT, tháng 8/2014 nước Đức đã ban hành Luật phát triển NLTT EEG2014 thay thế Luật EEG2012.

Luật EEG2014 yêu cầu nâng cao tỷ phần điện NLTT trên tổng sản lượng điện tiêu thụ một cách ổn định và hiệu quả về chi phí lên 80%, hoặc cao hơn vào năm 2050, trong đó mục tiêu năm 2025 đạt tỷ phần 40 - 50% và 55 - 60% năm 2035. Theo mục tiêu đó, Luật EEG2014 đề ra tích hợp điện NLTT vào thị trường điện và thúc đẩy bán điện NLTT trực tiếp trên thị trường điện như là một nguyên tắc. Điều đó thu hút sự chú ý như là một dấu hiệu rằng nước Đức đã chuyển đổi từ chính sách NLTT truyền thống tập trung vào các điều khoản bồi hoàn FIT sang điều khoản mới theo đuổi giao dịch thị trường điện NLTT.

Đặc biệt, Luật EEG2014 quy định các cơ sở phát điện NLTT có công suất 500 kW, hoặc nhỏ hơn đi vào hoạt động ngày 31/12/2015 và có công suất 100 kW, hoặc nhỏ hơn đi vào hoạt động trong, sau ngày 1/1/2016 áp dụng chế độ bồi hoàn FIT và yêu cầu các cơ sở khác bán điện trực tiếp trên thị trường điện.

Luật cũng quy định rằng, các nhà máy phát điện NLTT tham gia vào việc bán điện trực tiếp trên thị trường sẽ có trách nhiệm cân bằng cung với cầu. Các nhà máy điện NLTT được quyền yêu cầu các công ty vận hành lưới điện thanh toán khoản bù giá thị trường cho sản lượng điện thuộc đối tượng bán trực tiếp trên thị trường điện, đã cung cấp cho thị trường và đã được mua bởi bên thứ ba. Số tiền bù giá thị trường đã được lập kế hoạch tính toán hàng tháng, với mức phí đơn vị (Euro Cent/kWh) đã được xác định cho từng nguồn điện NLTT để tính mức bù giá thị trường và số tiền bồi hoàn. Mức phí đơn vị được xác định giảm dần phù hợp với mục tiêu phát triển đề ra cho từng nguồn điện NLTT.

Luật EEG2014 cũng đưa ra chính sách chuyển đổi sang hệ thống xác định trợ cấp thông qua đấu giá vào năm 2017. Với sự giảm giá thành của sản xuất điện mặt trời, điện gió cho thấy rằng: Điện mặt trời, điện gió có thể cạnh tranh với các nguồn điện không tái tạo khác, thậm chí kể cả khi không có chính sách hỗ trợ và việc đấu giá cạnh tranh sẽ cho phép giảm số tiền bồi hoàn (trợ giá). Luật EEG2014 tìm cách tích lũy kinh nghiệm, trong đó đấu giá được sử dụng để xác định số tiền bồi hoàn cho các công trình điện mặt trời trên mái nhà trước khi các cuộc đấu giá được giới thiệu một cách chính thức.

Ngoài các điều khoản đã đề cập ở trên về tích hợp điện NLTT vào thị trường điện và bán điện NLTT trực tiếp trên thị trường điện, Luật EEG2014 còn bao gồm các điều khoản về loại bỏ, hoặc giảm phụ phí FIT cho các hộ sử dụng sản lượng điện lớn và các hộ tiêu dùng tư nhân điện NLTT nhằm giảm tăng trưởng phụ phí. Các điều khoản này mở rộng phạm vi các đối tượng phải trả phụ phí nhằm giảm gánh nặng phụ phí cho người tiêu dùng điện.

Bằng cách đó, Luật EEG2014 cố gắng chuyển đổi từ hệ thống FIT truyền thống sang hệ thống bù giá (Feed-in Premium system-FIP) nhằm thúc đẩy việc bán trực tiếp điện NLTT trên thị trường điện và thực hiện việc bù giá thị trường. Luật cũng giới thiệu việc đấu giá, đề ra cách xác định mức bồi hoàn dựa trên các nguyên tắc cạnh tranh.

Như vậy, Luật EEG2014 đã thúc đẩy Đức chuyển đổi từ chính sách bảo trợ cho điện NLTT sang chính sách mới nhằm khuyến khích tích hợp điện NLTT vào thị trường điện theo môi trường cạnh tranh. Nó thể hiện nền tảng của chính sách khuyến khích NLTT hiện hành của Đức.

3. Giới thiệu hệ thống bán đấu giá (Luật EEG2017):

Thực hiện Luật EEG2014 về chính sách thử nghiệm đấu giá cho các dự án điện mặt trời, việc đấu giá thử nghiệm đã được tổ chức năm 2015 cho công suất 500 MW, năm 2016 cho 400 MW và năm 2017 cho 300 MW. Giá thầu thành công giảm xuống dưới số tiền bù giá và giá thầu thành công bình quân giảm dần. Trên cơ sở kết quả đó, Đức đã ban hành Luật EEG2017 tháng 1/2017 thay thế Luật EEG2014 và triển khai thực hiện đầy đủ hệ thống đấu giá.

Luật EEG2017 đặt mục tiêu về tỷ phần điện NLTT trong tổng sản lượng điện tiêu thụ đạt 40 - 45% vào năm 2025 và 80%, hoặc cao hơn vào năm 2050 (giống như mục tiêu đề ra trong Luật EEG2014). Luật cũng đề ra mục tiêu về công suất mới lắp đặt hàng năm của điện gió, điện mặt trời và điện sinh khối. Sau đó đã triển khai thực hiện hệ thống đấu giá, mở rộng phát triển điện NLTT đảm bảo phù hợp với sự phát triển của lưới điện.

Liên quan đến cách thiết kế hệ thống đấu giá, Luật EEG2017 yêu cầu tạo cơ hội công bằng cho tất cả các bên, tiến hành đấu giá có tính cạnh tranh cao nhằm giảm chi phí hỗ trợ cho điện NLTT xuống mức thấp nhất và xác lập quy mô công suất đấu giá để bảo đảm công suất lắp đặt thực tế không vượt quá, hoặc thấp hơn mục tiêu của Luật EEG2017.

Theo chính sách đó, các công trình điện mặt trời, điện gió và điện sinh khối mới đã được tổ chức đấu giá. Tuy nhiên, các công trình điện mặt trời, điện gió công suất nhỏ hơn 750 kW, điện sinh khối nhỏ hơn 150 kW bị loại ra khỏi đấu giá do xét đến chi phí quản lý và các cơ sở phát điện công suất nhỏ. Các công trình điện NLTT khác (bao gồm thủy điện, điện địa nhiệt) cũng bị loại ra khỏi đấu giá, và được để lại hưởng hỗ trợ theo hệ thống FIT và FIP.

Ngoài ra, theo các biện pháp chuyển đổi, các công trình điện gió trên bờ và ngoài khơi đáp ứng một số yêu cầu/điều kiện cũng bị loại khỏi đấu giá. Hệ thống đấu giá đang được chuyển sang triển khai thực hiện để phát triển phát điện NLTT hiệu quả về chi phí thông qua các thử nghiệm như vậy.

Kỳ tới: Thể chế phát triển năng lượng tái tạo của Đức có gì đặc biệt?

[*] HỘI ĐỒNG KHOA HỌC TẠP CHÍ NĂNG LƯỢNG VIỆT NAM; KHOA QUẢN LÝ CÔNG NGHIỆP VÀ NĂNG LƯỢNG - EPU

Tài liệu tham khảo:

[1] BP Statistical Review of World Energy, 2020, 2016, 2011, 2002.

[2] Niên giám thống kê Việt Nam 2019, 2012.

[3] Akiko Sasakawa: Transition to Renewable Energy Society in Germany and United Kingdom: Historical Paths to FIP and CfD Introduction and Implications for Japan. IEEJ: April 2021 ©IEEJ2021.

[4] “OPEC: World proven crude oil reserves by country, 1960-2011”.

[5] https://www.globalpetrolprices.com/electricity_prices/

[6] World Economic Outlook Database-October 2017, Quỹ Tiền tệ Quốc tế, accessed on 18 January 2018.

[7] Nguyễn Thành Sơn: Thủy điện trong chính sách phát triển kinh tế, xã hội ở Na Uy - 10:57 |04/12/2020 .

[8] Lã Hồng Kỳ - Đỗ Thị Minh Ngọc: ĐỀ XUẤT ĐỊNH HƯỚNG CƠ CẤU NGUỒN ĐIỆN CHO QUY HOẠCH VIII. NLVN online 11:17 |24/09/2018.