Kinh nghiệm chuyển dịch sang NLTT ở Đức [Kỳ 2]: Tạo lập thể chế và giá FIT

Kinh nghiệm chuyển dịch sang NLTT ở Đức [Kỳ 1]: Nền tảng năng lượng, môi trường

KỲ 2: KINH NGHIỆM XÂY DỰNG THỂ CHẾ, THIẾT LẬP MỤC TIÊU VÀ HỆ THỐNG GIÁ FIT CHO NĂNG LƯỢNG TÁI TẠO Ở ĐỨC

PGS, TS. NGUYỄN CẢNH NAM [*]

Quá trình xây dựng thể chế phát triển năng lượng tái tạo của Đức [3] và tạo lập, phát triển hệ thống giá hỗ trợ (FIT):

1/ Khởi động xây dựng thể chế phát triển năng lượng tái tạo (NLTT):

Ngay những năm đầu thập kỷ 90, Đức đã khởi động mạnh mẽ xây dựng thể chế phát triển NLTT trong Luật hỗ trợ điện liên bang (Federal electricity feed law - StrEG) có hiệu lực từ năm 1991. Luật này yêu cầu các nhà cung cấp điện bán điện phát ra từ nguồn thủy điện, điện gió, điện mặt trời, điện khí rác thải và điện từ các phụ phẩm nông nghiệp, lâm nghiệp, hoặc phế phẩm sinh học theo giá được xác định theo tỷ lệ % giá bán lẻ điện trong phạm vi lãnh thổ kinh doanh của họ.

Luật StrEG ban hành để hỗ trợ đạt mục tiêu về giảm phát thải khí nhà kính (KNK) của Đức ở mức 30% vào năm 2005, nhằm đáp lại sự quan tâm ngày càng tăng về vấn đề nóng lên toàn cầu.

Các biện pháp hỗ trợ chủ yếu cho NLTT được giới hạn trong các khoản trợ cấp nghiên cứu và phát triển cho đến khi có kết quả. Tuy nhiên, sau đó đã nhận thấy rõ sự cần thiết phải xây dựng thể chế khuyến khích NLTT thay thế than và năng lượng hạt nhân. Điều đó là do phong trào phản đối điện hạt nhân từ những năm 1970, được thúc đẩy bởi thảm họa nhà máy điện hạt nhân Chernobyl tại Ukraine vào năm 1986, và sự nóng lên toàn cầu được nhìn nhận rộng rãi như một thách thức trầm trọng ở Đức. Kết quả của sự hợp tác nhiều đảng phái chính trị trong giai đoạn này đã đưa đến Luật StrEG đã được nhất trí thông qua vào năm 1991.

Luật này đã được sửa đổi vào năm 1994 và năm 1998 trước khi Luật NLTT (EEG) được ban hành vào tháng 4/2000 để cải cách các chính sách NLTT một cách triệt để.

2/ Xây dựng thế chế phát triển NLTT theo Luật EEG:

Luật EEG có thể coi là sự mở rộng của Luật StrEG vì có cùng mục tiêu phát triển NLTT. Tuy nhiên, Luật EEG có những khác biệt so với Luật StrEG sau đây:

(i) Luật EEG xác lập các mục tiêu cụ thể (bằng số) phù hợp với mục tiêu NLTT của EU. Mục tiêu đó là tăng gấp đôi tỷ phần NLTT trong tổng cung năng lượng của Đức từ 2,6% năm 2000 vào năm 2010. 

(ii) Luật EEG thực hiện sáng kiến tạo dựng hệ thống giá hỗ trợ (Feed - in Tarif) là khuôn khổ khuyến khích đầu tư trong lĩnh vực điện NLTT.

Như đã nêu trên, Luật StrEG xác lập giá mua điện NLTT bằng tỷ lệ % giá bán lẻ điện - tức là giá điện NLTT biến động theo giá bán lẻ điện, điều đó dẫn đến việc không đảm bảo khả năng dự đoán kết quả kinh doanh của các nhà sản xuất điện NLTT. Luật EEG bảo đảm giá mua điện NLTT cố định, cho phép các nhà sản xuất điện NLTT dự đoán được dòng tiền của họ trong tương lai, đồng thời khuyến khích các nhà đầu tư mới đầu tư vào điện NLTT.

(iii) Thời hạn yêu cầu nhà cung cấp điện mua điện NLTT được xác định kéo dài 20 năm. Điều đó giúp khuyến khích các nhà sản xuất điện NLTT nâng cao hiệu quả kinh doanh và bảo vệ khả năng sinh lời của họ trước sự sụt giảm trong thời gian dài.

(iv) Vì NLTT thuộc đối tượng của hệ thống giá FIT, năng lượng địa nhiệt và khí mỏ than được bổ sung vào cùng năng lượng gió, mặt trời, thủy điện, khí rác thải, khí bùn (sludge gas) và sinh khối. Tiếp theo, mức trần sản lượng điện được xác lập cho từng loại nguồn điện. Giá FIT, hay giá mua điện NLTT được xác định một cách tinh vi/chi tiết căn cứ vào các đặc điểm và cấp độ phát triển cho các nguồn NLTT.

Như vậy, Luật EEG xác định được mục tiêu cụ thể và làm rõ hệ thống giá FIT bằng cách đề ra các chi tiết của hệ thống để tạo dựng khung khổ pháp lý kích thích phát triển NLTT.

Trong việc xây dựng thể chế như vậy, Đảng Dân chủ Xã hội Đức (SDP) trở thành Đảng chính trị lớn nhất trong cuộc tổng bầu cử năm 1998. Trong liên minh tạo lập với Đảng Xanh cùng thúc đẩy các giải pháp ứng phó biến đổi khí hậu, phát triển NLTT, cải thiện hiệu quả năng lượng và các chính sách khác liên quan đến phát triển bền vững. Liên minh SDP - Đảng Xanh ngay lập tức giải quyết việc loại bỏ điện hạt nhân và thúc đẩy phát triển NLTT. Năm 2001 đã thông qua luật loại bỏ điện hạt nhân, quy định sẽ đóng cửa các nhà máy điện hạt nhân hiện có vào năm 2022 và cấm xây dựng các nhà máy điện hạt nhân mới.

Liên quan đến Luật EEG, còn bao gồm cái gọi là mô hình Aachen (được khởi xướng năm 1995 tại một thành phố của Đức sát ngay biên giới với Bỉ và Hà Lan). Theo mô hình này, các công ty nước và năng lượng công cộng được chào mời mua điện mặt trời (Solar PV) trong 20 năm và điện gió trong 15 năm với giá cao hơn mức giá thị trường, đồng thời được thu phụ phí 1% trên giá điện để tăng nguồn lực tài chính cho việc mua điện. Mô hình này, tương tự như hệ thống giá FIT, đã tạo điều kiện cho đầu tư mới xây dựng công suất nguồn điện NLTT và trở thành một hệ thống kích thích để phát triển NLTT.

Luật EEG đã được thực hiện một cách trôi chảy toàn diện từ năm 2001. Cùng với xu hướng phát triển NLTT và sự phù hợp của các mức giá FIT được thay đổi theo sự cần thiết, Luật được sửa đổi một số lần. Tháng 7/2002, công suất trần cho nghĩa vụ mua điện mặt trời đã tăng từ 350 MW lên 1.000 MW tương ứng với sự phát triển của điện mặt trời. Điều đó vừa làm giảm thiểu mối quan ngại của các nhà sản xuất điện mặt trời rằng họ có thể bị mất khoản bồi hoàn FIT trong tương lai, vừa khuyến khích đầu tư các dự án điện mặt trời mới. Tháng 7/2003, chế độ ưu đãi cho những người dùng sản lượng lớn đã được áp dụng, giảm một nửa phụ phí cho các giao dịch mua của họ trên 100 GWh. Chế độ đó dựa trên quan điểm rằng phụ phí cho phát triển điện NLTT không gây tác động nghiêm trọng đến các hoạt động kinh doanh. Tháng 1/2004, việc sửa đổi Luật EEG tập trung vào phát triển điện mặt trời đã được thông qua. Theo đó đã quy định hệ thống giá FIT cho khung công suất điện mặt trời và bãi bỏ mức trần nghĩa vụ mua điện mặt trời.

3/ Thiết lập các mục tiêu trung, dài hạn cho phát triển NLTT và phát triển hệ thống giá FIT:

Tháng 8/2004, Luật EEG2004 được ban hành sửa đổi toàn diện Luật EEG. Luật EEG2004 thể hiện Chỉ thị của EU (Chỉ thị NLTT EU2001) tìm cách phát triển NLTT trong thị trường điện nội bộ.

Một là: Luật EEG2004 đề ra mục tiêu thúc đẩy tăng tỷ phần điện NLTT trong tổng sản lượng điện cung cấp lên 12,5% năm 2010 và 20% năm 2020. Tỷ phần mục tiêu năm 2010 vẫn giữ nguyên như Chỉ thị NLTT EU2001.

Hai là: Luật EEG2004 giao nghĩa vụ cho các công ty truyền tải, phân phối điện mua điện NLTT và các nhà vận hành lưới ưu tiên kết nối điện NLTT vào lưới điện. Nghĩa vụ được quy định tại Điều 7 (Các vấn đề hệ thống lưới điện) của Chỉ thị NLTT EU2001. Luật EEG2004 cũng xác lập lại hệ thống giá FIT cho từng nguồn điện NLTT và quy mô công suất.

Bên cạnh đó, Luật mở rộng phạm vi các nhà tiêu dùng sản lượng điện lớn - đối tượng được hưởng chế độ ưu đãi phụ phí ra đời dưới thời Luật EEG nhằm làm giảm nhẹ gánh nặng phụ phí cho một loạt các doanh nghiệp trong phạm vi rộng hơn.

Theo đó, Luật EEG2004 được tạo dựng trên khung và các mục tiêu hỗ trợ NLTT, phản ánh mục tiêu trong Chỉ thị NLTT EU2001 để tăng cường các giải pháp hiện có của Đức. Luật cũng xác định mục tiêu phát triển NLTT cho đến năm 2020 nhằm thúc đẩy phát triển NLTT trong trung và dài hạn.

Năm 2009, Luật EEG2004 được sửa đổi căn bản nhằm mục tiêu tăng tỷ phần điện NLTT trong tổng sản lượng điện cung cấp cho năm 2020 từ 20% lên 30%. Một báo cáo nộp cho Hạ viện (Bundestag) năm 2007 đã nêu tỷ phần điện NLTT đã đạt 11,6% năm 2006 và dự kiến đạt 13% năm 2007.

Báo cáo cũng chỉ ra rằng: Mục tiêu cho năm 2010 trong Luật EEG2004 có thể đạt được trước 3 năm so với lịch trình đề ra. Tháng 3/2007, Hội đồng EU do Đức làm Chủ tịch đã xác định mục tiêu bắt buộc (a binding target) tỷ phần điện NLTT đạt 20% trên tổng điện tiêu dùng toàn EU năm 2020. Căn cứ vào mục tiêu mới của EU, Luật EEG2009 đã tăng mục tiêu tỷ phần điện NLTT năm 2020 lên 30%. Luật EEG2009 cũng thống nhất thời gian mua điện giá FIT cho tất cả các nguồn điện NLTT (trừ các thủy điện lớn) là 20 năm (15 năm cho thủy điện lớn) kể từ khi nguồn điện bắt đầu đi vào vận hành và cụ thể hóa các điều kiện bán điện trực tiếp cho các nhà sản xuất điện NLTT.

Tiếp theo, Luật quy định giá FIT theo nguồn điện NLTT, tỷ lệ giảm dần giá FIT và các chi tiết khác. Vì rằng, chi phí nhiên liệu của điện sinh khối ngày càng tăng như đã được theo dõi ở Đức, Luật EEG2009 đã hạ tỷ lệ giảm hàng năm giá FIT cho điện sinh khối từ 1,5% trong Luật EEG2004 xuống 1%. Vì sản lượng điện mặt trời gia tăng mạnh (công suất và sản lượng đã tăng từ khoảng 18 GW và 12 GWh năm 2010 lên khoảng 49 GW và 48 GWh năm 2019), Luật EEG2009 đã tăng tỷ lệ giảm hàng năm giá FIT do giá thành điện mặt trời giảm mạnh nhờ công nghệ ngày càng phát triển.  

Kỳ tới: Kinh nghiệm của nước Đức trong việc xây dựng thể chế trợ giá thị trường tích hợp năng lượng tái tạo 

[*] HỘI ĐỒNG KHOA HỌC TẠP CHÍ NĂNG LƯỢNG VIỆT NAM; KHOA QUẢN LÝ CÔNG NGHIỆP VÀ NĂNG LƯỢNG - EPU

Tài liệu tham khảo:

[1] BP Statistical Review of World Energy, 2020, 2016, 2011, 2002.

[2] Niên giám thống kê Việt Nam 2019, 2012.

[3] Akiko Sasakawa: Transition to Renewable Energy Society in Germany and United Kingdom: Historical Paths to FIP and CfD Introduction and Implications for Japan. IEEJ: April 2021 ©IEEJ2021.

[4] “OPEC: World proven crude oil reserves by country, 1960-2011”.

[5] https://www.globalpetrolprices.com/electricity_prices/

[6]World Economic Outlook Database-October 2017, Quỹ Tiền tệ Quốc tế, accessed on 18 January 2018.

[7] Nguyễn Thành Sơn: Thủy điện trong chính sách phát triển kinh tế, xã hội ở Na Uy - 10:57 |04/12/2020 .

[8] Lã Hồng Kỳ - Đỗ Thị Minh Ngọc: ĐỀ XUẤT ĐỊNH HƯỚNG CƠ CẤU NGUỒN ĐIỆN CHO QUY HOẠCH VIII. NLVN online 11:17 |24/09/2018.