Khởi động hạ tầng an toàn cho chương trình điện hạt nhân quốc gia - Vai trò của Chính phủ ở Giai đoạn 1

Phát triển nguồn nhân lực điện hạt nhân theo các mốc thời gian của IAEA - Yêu cầu tại Mốc 2 đối với Việt Nam Theo Phương pháp tiếp cận các mốc thời gian (Milestones Approach) của Cơ quan Năng lượng Nguyên tử Quốc tế (IAEA), Việt Nam hiện được đánh giá đang ở Mốc 2 - sẵn sàng mời thầu, bao gồm các hoạt động chuẩn bị cho việc lựa chọn công nghệ, lựa chọn đối tác và triển khai dự án điện hạt nhân Ninh Thuận. Tuy nhiên, việc đạt tới Mốc 2 không đồng nghĩa là Việt Nam đã hoàn tất đầy đủ mọi điều kiện cần thiết để chuyển sang các bước tiếp theo của chương trình điện hạt nhân quốc gia; ngược lại, đây là giai đoạn đòi hỏi sự củng cố đồng bộ và có chiều sâu các yếu tố hạ tầng then chốt. Trong đó, phát triển nguồn nhân lực được IAEA và nhiều quốc gia coi là một trong những điều kiện nền tảng, mang tính xuyên suốt đối với toàn bộ vòng đời của chương trình điện hạt nhân... Trên cơ sở đó, chuyên gia Tạp chí Năng lượng Việt Nam phân tích vai trò chiến lược của phát triển nguồn nhân lực điện hạt nhân ở nước ta trong giai đoạn hiện nay; đồng thời đề xuất các bước triển khai cụ thể, nhằm hiện thực hóa Quyết định số 1012/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án “Đào tạo, bồi dưỡng nguồn nhân lực phục vụ phát triển điện hạt nhân đến năm 2035”.

Theo Phương pháp tiếp cận theo các mốc thời gian (Milestones Approach) của Cơ quan Năng lượng Nguyên tử Quốc tế (IAEA), Việt Nam hiện được đánh giá là đã hoàn thành Giai đoạn 1 và đang ở Mốc 2 - sẵn sàng mời thầu. Tuy nhiên, kinh nghiệm quốc tế cho thấy việc đạt được một mốc thời gian không đồng nghĩa với việc các điều kiện nền tảng đã hoàn toàn đầy đủ, hoặc bất biến. Đối với chương trình điện hạt nhân có tính chất dài hạn và phức tạp, việc rà soát đồng bộ, có chiều sâu các yếu tố hạ tầng then chốt nhằm kịp thời cập nhật, bổ sung các điều kiện cần thiết vẫn giữ vai trò quan trọng. Do đó, bài viết tập trung phân tích vai trò và trách nhiệm của Chính phủ ở Giai đoạn 1 của chương trình điện hạt nhân, với trọng tâm là khởi động hạ tầng an toàn. Các nội dung chính bao gồm: An toàn hạt nhân; khuôn khổ pháp lý - thể chế; cơ quan pháp quy; văn hóa an toàn; và phát triển nguồn nhân lực phục vụ bảo đảm an toàn cho chương trình điện hạt nhân quốc gia.

I. Mở đầu:

Trong bối cảnh chuyển dịch năng lượng toàn cầu, yêu cầu bảo đảm an ninh năng lượng, giảm phát thải khí nhà kính và phát triển bền vững đang trở thành những ưu tiên chiến lược của nhiều quốc gia. Điện hạt nhân (ĐHN), với đặc tính phát thải carbon thấp, khả năng cung cấp nguồn điện nền ổn định, tiếp tục được xem là một lựa chọn quan trọng trong cơ cấu năng lượng dài hạn, đặc biệt đối với các quốc gia đang phát triển có nhu cầu điện tăng nhanh.

Tuy nhiên, kinh nghiệm quốc tế cho thấy ĐHN là lĩnh vực công nghệ cao, phức tạp và tiềm ẩn rủi ro lớn, đòi hỏi sự chuẩn bị đặc biệt nghiêm ngặt ngay từ giai đoạn khởi động chương trình. Những rủi ro này không chỉ mang tính kỹ thuật, mà còn gắn chặt với năng lực thể chế, khuôn khổ pháp lý, cơ chế quản lý nhà nước và cam kết chính trị lâu dài của quốc gia triển khai.

Theo Phương pháp tiếp cận theo các mốc thời gian (Milestones) của IAEA, Giai đoạn 1 - trước khi đưa ra quyết định chính thức triển khai chương trình ĐHN - giữ vai trò nền tảng, có ý nghĩa quyết định đối với tính an toàn, bền vững và khả thi của toàn bộ chương trình. Việc rà soát, đánh giá lại các nội dung của Giai đoạn 1 - vì vậy luôn được coi là cần thiết, đặc biệt đối với các quốc gia đang xem xét tái khởi động, hoặc điều chỉnh định hướng phát triển ĐHN.

Tài liệu tham khảo chính: “Initiating the safety infrastructure for a nuclear power programme” (IAEA-TECDOC-2109).

II. Hiện trạng chương trình ĐHN của một số quốc gia:

Trong những năm gần đây, chương trình ĐHN của nhiều quốc gia đang phát triển tiếp tục có những bước tiến khác nhau, phản ánh mức độ sẵn sàng, năng lực thể chế và định hướng chính sách riêng của từng nước.

Theo tổng hợp của IAEA (tại thời điểm tháng 7/2023): Các quốc gia được lựa chọn nghiên cứu tình huống bao gồm: Belarus, Ai Cập, Ghana, Nigeria, Các Tiểu vương quốc Ả Rập Thống nhất (UAE) và Uzbekistan, với mức độ phát triển chương trình ĐHN trải dài từ giai đoạn chuẩn bị ban đầu, đến giai đoạn vận hành thương mại.

1. Belarus:

Belarus là một trong những quốc gia đã hoàn tất quá trình xây dựng và đưa nhà máy ĐHN vào vận hành thương mại. Năm 2011, Chính phủ Belarus và Liên bang Nga ký kết thỏa thuận hợp tác xây dựng Nhà máy ĐHN tại Ostrovets. Nhà máy gồm hai tổ máy công nghệ AES-2006 (lò phản ứng nước áp lực VVER), tổng công suất 2.400 MW.

Tổ máy số 1 chính thức vận hành từ năm 2020 và tổ máy số 2 được đưa vào vận hành năm 2023. Dự án được triển khai theo hình thức “chìa khóa trao tay”, với Atomstroyexport là tổng thầu và Công ty Nhà máy ĐHN Belarus là đơn vị tiếp nhận, vận hành. Việc đưa nhà máy vào hoạt động đánh dấu việc Belarus hoàn thành đầy đủ các giai đoạn của Phương pháp tiếp cận theo các mốc thời gian của IAEA.

2. Ai Cập:

Ai Cập là quốc gia đang ở giai đoạn xây dựng nhà máy ĐHN đầu tiên. Tháng 11/2015, Ai Cập và Liên bang Nga ký kết hiệp định liên Chính phủ về việc xây dựng và vận hành Nhà máy ĐHN El Dabaa (bao gồm cung cấp nhiên liệu, quản lý nhiên liệu đã qua sử dụng, đào tạo nguồn nhân lực và hỗ trợ phát triển hạ tầng pháp quy).

Nhà máy El Dabaa gồm bốn tổ máy VVER-1200. Cột mốc quan trọng của dự án là việc đổ bê tông đầu tiên cho tổ máy số 1 vào tháng 7/2022. Tính đến năm 2025, cả bốn tổ máy đều đang trong giai đoạn xây dựng. Ai Cập được đánh giá là quốc gia có sự chuẩn bị tương đối đầy đủ về thể chế pháp lý và cơ quan pháp quy trước khi bước vào giai đoạn triển khai xây dựng.

3. Ghana:

Ghana là quốc gia đã chính thức quyết định phát triển ĐHN, nhưng chưa bước vào giai đoạn xây dựng nhà máy. Ghana hiện đang vận hành lò phản ứng nghiên cứu GHARR-1 từ năm 1995, qua đó tích lũy được kinh nghiệm nhất định trong lĩnh vực hạt nhân.

Chính phủ Ghana tuyên bố quyết định triển khai chương trình ĐHN vào tháng 8/2022, sau khi hoàn tất các báo cáo đánh giá tổng thể, thành lập các cơ chế liên bộ để nghiên cứu phương án tài chính, lựa chọn công nghệ và hợp tác khu vực. Ghana đang xem xét cả phương án lò phản ứng công suất lớn và lò mô-đun nhỏ (SMR); đồng thời tập trung xây dựng hạ tầng an toàn, pháp quy và phát triển nguồn nhân lực.

4. Nigeria:

Nigeria hiện cũng đang ở giai đoạn chuẩn bị, tương tự Ghana. Quốc gia này đang vận hành một lò phản ứng nghiên cứu đa mục tiêu và đã tuyên bố ý định phát triển ĐHN nhằm đáp ứng nhu cầu năng lượng dài hạn.

Các hoạt động chính của Nigeria hiện nay tập trung vào xây dựng hạ tầng quốc gia cho chương trình ĐHN (bao gồm hoàn thiện khung pháp lý và pháp quy, phát triển nguồn nhân lực, chuẩn bị chiến lược tài chính, quản lý chất thải phóng xạ). Việc triển khai chương trình được điều phối thông qua Ủy ban Triển khai chương trình Năng lượng Hạt nhân Quốc gia (NEPIC), phù hợp với Phương pháp tiếp cận theo các mốc thời gian của IAEA.

5. Các Tiểu vương quốc Ả Rập Thống nhất (UAE):

UAE là ví dụ điển hình về việc triển khai nhanh và bài bản chương trình ĐHN. Năm 2008, Chính phủ UAE ban hành chính sách quốc gia về phát triển năng lượng hạt nhân vì mục đích hòa bình. Sau đó, UAE lựa chọn liên danh do Tập đoàn Điện lực Hàn Quốc (KEPCO) đứng đầu để xây dựng 4 tổ máy APR-1400 tại Barakah.

Các tổ máy 1, 2, 3, 4 hiện đã vận hành thương mại và hòa lưới điện quốc gia. UAE được IAEA đánh giá cao về cách tiếp cận đồng bộ trong xây dựng hạ tầng pháp lý, cơ quan pháp quy độc lập và phát triển nguồn nhân lực song song với quá trình xây dựng nhà máy.

6. Uzbekistan:

Uzbekistan đang trong giai đoạn chuẩn bị và ký kết các thỏa thuận quan trọng để triển khai nhà máy ĐHN đầu tiên. Năm 2018, Uzbekistan và Liên bang Nga ký Hiệp định Liên Chính phủ về việc xây dựng hai tổ máy VVER-1200, dự kiến đưa vào vận hành khoảng năm 2028.

Cùng với đó, Uzbekistan đã ban hành các văn bản pháp lý cấp cao về phát triển năng lượng hạt nhân và thiết lập cơ quan quản lý nhà nước về an toàn bức xạ và hạt nhân. Các hoạt động chuẩn bị tập trung vào hoàn thiện khung thể chế, đào tạo nguồn nhân lực và tiếp nhận kinh nghiệm quốc tế.

Dưới đây, các quốc gia được nêu trong mục II này được gọi là các quốc gia nghiên cứu tình huống.

III. Vai trò và trách nhiệm của Chính phủ ở Giai đoạn 1 của chương trình ĐHN:

Giai đoạn 1 của chương trình ĐHN có ý nghĩa nền tảng đối với toàn bộ vòng đời của chương trình. Theo hướng dẫn của IAEA: Đây là giai đoạn Chính phủ cần bảo đảm rằng, mọi khía cạnh liên quan đến an toàn, pháp lý, thể chế, nguồn lực đã được xem xét đầy đủ, nhằm đưa ra quyết định có cơ sở, minh bạch và bền vững. Trong bối cảnh đó, vai trò và trách nhiệm của Chính phủ cần được xác định rõ ràng và triển khai một cách đồng bộ.

1. Vai trò của Chính phủ trong hoạch định chính sách và chiến lược an toàn:

Theo các Nguyên tắc An toàn Cơ bản của IAEA (SF-1): Phát triển ĐHN là một quyết định chiến lược cấp quốc gia, chỉ có thể được đưa ra bởi Chính phủ. Trong Giai đoạn 1, Chính phủ có trách nhiệm xây dựng và công bố chính sách quốc gia về ĐHN, trong đó an toàn phải được đặt là ưu tiên cao nhất.

Kinh nghiệm từ các quốc gia nghiên cứu tình huống cho thấy, Chính phủ cần:

(i) Xác định rõ vai trò của ĐHN trong chiến lược năng lượng quốc gia và phát triển bền vững.

(ii) Ban hành, hoặc dự thảo chính sách và chiến lược an toàn, phản ánh các nguyên tắc an toàn cơ bản, nghĩa vụ quốc tế và cam kết lâu dài đối với bảo vệ con người và môi trường.

(iii) Bảo đảm rằng, các đánh giá tiền khả thi không chỉ tập trung vào hiệu quả kinh tế - kỹ thuật, mà còn phân tích đầy đủ lợi ích - rủi ro của ĐHN.

Một số quốc gia, như UAE, Uzbekistan, ban hành chính sách ĐHN và an toàn ngay từ giai đoạn rất sớm, tạo cơ sở chính trị - pháp lý vững chắc để triển khai các bước tiếp theo. Trong khi đó, ở các quốc gia khác như Ai Cập, Ghana hay Nigeria, quá trình hình thành chính sách kéo dài hơn do cần tham vấn rộng rãi các bên liên quan và điều chỉnh theo bối cảnh quốc gia.

2. Trách nhiệm của Chính phủ trong thiết lập khuôn khổ pháp lý và thể chế:

Một trong những nhiệm vụ trọng tâm của Chính phủ ở Giai đoạn 1 là đánh giá và chuẩn bị khuôn khổ pháp lý, thể chế cho chương trình ĐHN. Nguyên tắc 2 của SF-1 nhấn mạnh rằng: Một khuôn khổ pháp lý và thể chế hiệu quả (bao gồm cơ quan pháp quy độc lập) là điều kiện tiên quyết để bảo đảm an toàn.

Trong giai đoạn này, Chính phủ cần:

(i) Rà soát hệ thống pháp luật hiện hành để xác định những nội dung cần sửa đổi, bổ sung, hoặc xây dựng mới nhằm đáp ứng yêu cầu của chương trình ĐHN

(ii) Lập kế hoạch xây dựng luật năng lượng nguyên tử toàn diện, phù hợp với các tiêu chuẩn an toàn của IAEA và các điều ước quốc tế liên quan

(iii) Xác định rõ chức năng, thẩm quyền và trách nhiệm của các tổ chức tham gia chương trình, đặc biệt là cơ quan pháp quy và tổ chức triển khai chương trình ĐHN (NEPIO).

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy: Nhiều quốc gia đã bắt đầu quá trình xây dựng, hoặc sửa đổi luật hạt nhân ngay trong Giai đoạn 1, song song với các nghiên cứu tiền khả thi. Cách tiếp cận này giúp giảm rủi ro chậm tiến độ khi chương trình chuyển sang Giai đoạn 2.

3. Vai trò điều phối của Chính phủ trong Giai đoạn 1:

Giai đoạn 1 đòi hỏi sự phối hợp chặt chẽ giữa nhiều bộ, ngành và tổ chức khác nhau. Do đó, Chính phủ cần thiết lập cơ chế điều phối ở cấp cao, thường dưới hình thức:

(i) Thành lập NEPIO (Tổ chức triển khai chương trình năng lượng hạt nhân), hoặc cơ quan liên ngành cấp Chính phủ.

(ii) Phân công rõ trách nhiệm giữa các bộ, ngành liên quan (như năng lượng, tài chính, khoa học - công nghệ, môi trường, ngoại giao và an ninh).

Các nghiên cứu tình huống cho thấy: Những quốc gia có cơ chế điều phối rõ ràng và sự cam kết mạnh mẽ của Chính phủ thường đạt tiến độ tốt hơn trong việc xây dựng hạ tầng an toàn và pháp quy ở Giai đoạn 1.

4. Bài học kinh nghiệm rút ra từ các quốc gia nghiên cứu tình huống:

Từ phân tích kinh nghiệm của các quốc gia, có thể rút ra một số bài học quan trọng cho Giai đoạn 1 của chương trình ĐHN:

(i) Cam kết chính trị mạnh mẽ của Chính phủ là yếu tố quyết định để hình thành chính sách và khuôn khổ an toàn hiệu quả.

(ii) Việc chuẩn bị sớm khuôn khổ pháp lý và cơ quan pháp quy giúp giảm thiểu rủi ro và chậm trễ ở các giai đoạn sau.

(iii) Cơ chế điều phối liên ngành rõ ràng giúp bảo đảm tính nhất quán giữa an toàn, an ninh, kinh tế và phát triển nguồn nhân lực.

(iv) Sự tham gia sớm và có ý nghĩa của cơ quan pháp quy góp phần bảo đảm rằng: Các quyết định chiến lược ban đầu phù hợp với các nguyên tắc an toàn quốc tế.

5. Các ưu tiên chính của Chính phủ ở Giai đoạn 1:

Theo hướng dẫn của IAEA: Giai đoạn 1 của chương trình điện hạt nhân không nhằm triển khai một dự án cụ thể, mà tập trung xây dựng nền tảng chính sách, pháp lý, thể chế và năng lực quốc gia. Trong bối cảnh đó, Chính phủ cần xác định rõ một số ưu tiên chiến lược mang tính xuyên suốt, có vai trò định hướng cho toàn bộ quá trình chuẩn bị.

Thứ nhất: Khẳng định an toàn hạt nhân và an toàn bức xạ là ưu tiên tối thượng.

IAEA nhấn mạnh rằng: Việc xác lập sớm nguyên tắc ưu tiên an toàn có ý nghĩa quyết định đối với cách thức xây dựng chính sách, lựa chọn công nghệ và thiết kế khuôn khổ thể chế trong các giai đoạn tiếp theo. Chính phủ cần tránh cách tiếp cận thuần túy kinh tế, hoặc công nghệ; đồng thời bảo đảm rằng: Mọi đánh giá ban đầu đều xem xét đầy đủ tác động đối với con người, môi trường và các thế hệ tương lai.

Thứ hai: Chuẩn bị sớm và đồng bộ khuôn khổ pháp lý và pháp quy.

Giai đoạn 1 là thời điểm thích hợp để rà soát toàn diện hệ thống pháp luật hiện hành, xác định nhu cầu xây dựng, hoặc sửa đổi luật năng lượng nguyên tử, cũng như các văn bản liên quan, bảo đảm phù hợp với các tiêu chuẩn an toàn của IAEA và các điều ước quốc tế. Việc chuẩn bị pháp lý sớm giúp giảm thiểu rủi ro chậm trễ và tạo nền tảng vững chắc cho Giai đoạn 2.

Thứ ba: Thiết lập và củng cố cơ quan pháp quy độc lập, có năng lực thực chất.

IAEA khuyến nghị: Chính phủ cần xác định rõ vị trí pháp lý, thẩm quyền và mức độ độc lập chức năng của cơ quan pháp quy ngay từ Giai đoạn 1; đồng thời xây dựng lộ trình phát triển nguồn nhân lực, năng lực kỹ thuật và tài chính cho cơ quan này. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy: Những hạn chế trong việc xác lập cơ quan pháp quy độc lập ở giai đoạn đầu thường tạo ra khó khăn lớn khi chương trình chuyển sang các giai đoạn tiếp theo.

Thứ tư: Đánh giá toàn diện hiện trạng hạ tầng an toàn quốc gia và tăng cường cam kết quốc tế.

Chính phủ cần tổ chức đánh giá có hệ thống hiện trạng hạ tầng an toàn (bao gồm năng lực pháp quy, nguồn nhân lực, cơ sở khoa học - kỹ thuật và kinh nghiệm quản lý rủi ro). Song song với đó, việc tuân thủ và tăng cường tham gia các công ước quốc tế về an toàn hạt nhân là công cụ quan trọng để nâng cao năng lực quốc gia và tiếp cận các thông lệ quốc tế tốt nhất.

Cuối cùng: Chú trọng truyền thông và tham vấn các bên liên quan ngay từ Giai đoạn 1.

IAEA coi minh bạch thông tin và tham vấn sớm là yếu tố then chốt để xây dựng niềm tin xã hội đối với chương trình điện hạt nhân. Chính phủ cần xây dựng chiến lược truyền thông dựa trên cơ sở khoa học, phối hợp chặt chẽ với cơ quan pháp quy; đồng thời tạo điều kiện để các ý kiến phản biện được xem xét nghiêm túc trong quá trình ra quyết định.

IV. Tham vấn với các bên liên quan:

Theo hướng dẫn của IAEA: Tham vấn với các bên liên quan là một cấu phần không thể tách rời của Giai đoạn 1 trong chương trình ĐHN. Mặc dù chưa đưa ra quyết định chính thức triển khai dự án, việc thiết lập sớm cơ chế tham vấn có ý nghĩa quan trọng trong việc tạo dựng sự hiểu biết chung, củng cố niềm tin xã hội và hỗ trợ quá trình ra quyết định của Chính phủ trên cơ sở minh bạch và trách nhiệm giải trình.

1. Mục tiêu của tham vấn trong Giai đoạn 1:

IAEA nhấn mạnh rằng: Mục tiêu của tham vấn ở Giai đoạn 1 không phải là tìm kiếm sự chấp thuận cho một dự án cụ thể, mà nhằm:

(i) Nâng cao nhận thức của các bên liên quan về bản chất, lợi ích và rủi ro của ĐHN.

(ii) Thu thập ý kiến, mối quan tâm và kỳ vọng của các nhóm khác nhau trong xã hội.

(iii) Hỗ trợ Chính phủ đánh giá toàn diện hơn các khía cạnh kinh tế, xã hội, môi trường và an toàn của chương trình ĐHN.

(iv) Tạo nền tảng cho sự chấp nhận xã hội trong các giai đoạn tiếp theo.

Việc xác định rõ mục tiêu này giúp tránh tình trạng tham vấn hình thức, hoặc mang tính đối phó - một trong những nguyên nhân dẫn đến sự phản đối xã hội ở một số quốc gia.

2. Vai trò của Chính phủ trong tham vấn các bên liên quan:

Chính phủ giữ vai trò chủ đạo trong việc thiết kế và triển khai các hoạt động tham vấn ở Giai đoạn 1. Theo IAEA: Các trách nhiệm chính của Chính phủ bao gồm:

(i) Xây dựng chiến lược và kế hoạch tham vấn tổng thể, gắn với chính sách phát triển ĐHN.

(ii) Bảo đảm tính minh bạch, kịp thời và nhất quán của thông tin được cung cấp cho công chúng.

(iii) Phân công rõ trách nhiệm giữa các bộ, ngành trong việc tổ chức và tham gia tham vấn.

(iv) Tạo điều kiện để các ý kiến phản biện được ghi nhận và xem xét một cách nghiêm túc trong quá trình ra quyết định.

Kinh nghiệm từ các quốc gia nghiên cứu tình huống cho thấy: Sự chủ động và cam kết của Chính phủ trong tham vấn giúp giảm đáng kể rủi ro hiểu nhầm và phản đối xã hội khi chương trình chuyển sang các giai đoạn tiếp theo.

3. Vai trò của cơ quan pháp quy trong quá trình tham vấn:

Mặc dù không giữ vai trò xúc tiến chương trình ĐHN, cơ quan pháp quy có vị trí đặc biệt quan trọng trong tham vấn các bên liên quan, nhất là đối với các vấn đề liên quan đến an toàn.

Theo IAEA, cơ quan pháp quy cần:

(i) Cung cấp thông tin khách quan, dựa trên cơ sở khoa học về an toàn hạt nhân và an toàn bức xạ.

(ii) Giải thích rõ vai trò, thẩm quyền và nguyên tắc hoạt động độc lập của cơ quan pháp quy.

(iii) Tham gia đối thoại với công chúng và các tổ chức chuyên môn nhằm làm rõ các mối quan tâm liên quan đến an toàn.

(iv) Tránh tham gia vào các hoạt động mang tính vận động, hoặc quảng bá cho dự án.

Sự phân định rõ ràng giữa vai trò của Chính phủ và cơ quan pháp quy trong tham vấn góp phần tăng cường độ tin cậy của thông tin về an toàn.

4. Công cụ và hình thức tham vấn:

IAEA khuyến nghị sử dụng đa dạng các công cụ và hình thức tham vấn trong Giai đoạn 1, phù hợp với bối cảnh quốc gia, bao gồm:

(i) Hội thảo, tọa đàm chuyên đề với các chuyên gia và nhà khoa học.

(ii) Các chương trình truyền thông đại chúng dựa trên thông tin khoa học.

(iii) Tham vấn trực tiếp với các cơ quan nhà nước và tổ chức xã hội.

(iv) Công bố các báo cáo nghiên cứu, đánh giá tiền khả thi và tài liệu định hướng chính sách.

Việc lựa chọn công cụ phù hợp giúp nâng cao hiệu quả tham vấn và tránh tạo ra kỳ vọng không thực tế từ phía công chúng.

5. Bài học kinh nghiệm từ các quốc gia nghiên cứu tình huống:

Từ kinh nghiệm của các quốc gia trong IAEA-TECDOC, có thể rút ra một số bài học quan trọng đối với tham vấn các bên liên quan ở Giai đoạn 1:

(i) Tham vấn cần được thực hiện sớm, liên tục và có lộ trình rõ ràng.

(ii) Minh bạch thông tin và nhất quán thông điệp là yếu tố then chốt để xây dựng niềm tin.

(iii) Cơ quan pháp quy cần giữ vai trò trung lập và độc lập trong truyền thông về an toàn.

(iv) Việc coi nhẹ tham vấn ở Giai đoạn 1 có thể dẫn đến những rào cản xã hội khó khắc phục ở các giai đoạn sau.

V. Lãnh đạo và quản lý an toàn:

Theo IAEA: Lãnh đạo và quản lý an toàn là yếu tố nền tảng quyết định mức độ bền vững, hiệu quả của chương trình ĐHN trong toàn bộ vòng đời. Ngay từ Giai đoạn 1 (khi chưa có quyết định chính thức triển khai nhà máy), Chính phủ cần đặt trọng tâm vào việc hình thành văn hóa an toàn và tư duy lãnh đạo an toàn ở cấp quốc gia.

1. Vai trò của lãnh đạo trong thiết lập văn hóa an toàn:

IAEA nhấn mạnh rằng: Văn hóa an toàn không thể được xây dựng chỉ thông qua các quy định kỹ thuật, mà phải bắt đầu từ cam kết rõ ràng của lãnh đạo cấp cao. Trong Giai đoạn 1, vai trò của Chính phủ thể hiện thông qua:

Thứ nhất: Việc khẳng định an toàn là ưu tiên tối thượng trong các văn bản chính sách và định hướng chiến lược.

Thứ hai: Tránh gây áp lực về tiến độ, chi phí, hoặc lợi ích kinh tế có thể ảnh hưởng tiêu cực đến an toàn.

Thứ ba: Tạo môi trường khuyến khích trao đổi cởi mở, minh bạch về các vấn đề an toàn và rủi ro.

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy: Những quốc gia thành công trong phát triển ĐHN đều xây dựng được sự nhất quán giữa thông điệp chính trị và thực tiễn quản lý an toàn ngay từ giai đoạn chuẩn bị.

2. Trách nhiệm của Chính phủ trong quản lý an toàn ở Giai đoạn 1:

Ở Giai đoạn 1, quản lý an toàn của Chính phủ tập trung vào việc xây dựng các cơ chế và điều kiện cần thiết, thay vì quản lý vận hành kỹ thuật. Các ưu tiên chính bao gồm:

(i) Thiết lập các nguyên tắc quản lý an toàn phù hợp với các tiêu chuẩn của IAEA.

(ii) Xác định rõ trách nhiệm giải trình của các tổ chức tham gia chương trình ĐHN.

(iii) Bảo đảm sự phân tách rõ ràng giữa chức năng xúc tiến phát triển ĐHN và chức năng quản lý, giám sát an toàn.

IAEA lưu ý rằng: Nếu các nguyên tắc này không được xác lập sớm, sẽ rất khó điều chỉnh khi chương trình chuyển sang các giai đoạn sau.

3. Vai trò của cơ quan pháp quy trong lãnh đạo và quản lý an toàn:

Cơ quan pháp quy giữ vai trò trung tâm trong việc bảo đảm tính nhất quán và hiệu quả của hệ thống quản lý an toàn quốc gia. Trong Giai đoạn 1, các trách nhiệm chính bao gồm:

(i) Tham gia xây dựng các chính sách và khuôn khổ pháp lý liên quan đến an toàn.

(ii) Phát triển năng lực nội bộ về đánh giá, thẩm tra và giám sát an toàn.

(iii) Thiết lập các nguyên tắc hoạt động độc lập, minh bạch và dựa trên cơ sở khoa học.

IAEA nhấn mạnh rằng: Cơ quan pháp quy cần xây dựng sớm hệ thống quản lý nội bộ và văn hóa an toàn của chính mình, làm hình mẫu cho các tổ chức khác trong chương trình ĐHN.

VI. Phát triển nguồn nhân lực:

Phát triển nguồn nhân lực là một trong những thách thức lớn nhất đối với các quốc gia mới bắt đầu chương trình ĐHN. Theo IAEA-TECDOC: Giai đoạn 1 có vai trò đặc biệt quan trọng trong việc đặt nền móng chiến lược cho phát triển nguồn nhân lực dài hạn, bảo đảm tính kế thừa và bền vững của chương trình.

1. Vai trò của Chính phủ trong hoạch định chiến lược phát triển nguồn nhân lực:

IAEA khuyến nghị: Chính phủ cần xây dựng chiến lược phát triển nguồn nhân lực quốc gia cho chương trình ĐHN ngay từ Giai đoạn 1, với tầm nhìn dài hạn kéo dài hàng thập kỷ. Chiến lược này cần:

Thứ nhất: Gắn kết chặt chẽ với lộ trình phát triển chương trình ĐHN.

Thứ hai: Xác định nhu cầu nguồn nhân lực cho các tổ chức chủ chốt, đặc biệt là cơ quan pháp quy và các cơ quan quản lý nhà nước.

Thứ ba: Phối hợp giữa các bộ, ngành liên quan đến giáo dục, khoa học - công nghệ và lao động.

Các quốc gia nghiên cứu tình huống cho thấy: Việc thiếu chiến lược tổng thể về nguồn nhân lực ở Giai đoạn 1 thường dẫn đến thiếu hụt nghiêm trọng năng lực khi chương trình bước sang Giai đoạn 2 và 3.

2. Ưu tiên phát triển nguồn nhân lực cho cơ quan pháp quy:

IAEA đặc biệt nhấn mạnh: Cơ quan pháp quy phải là một trong những đối tượng ưu tiên hàng đầu trong phát triển nguồn nhân lực. Trong Giai đoạn 1, các nội dung trọng tâm bao gồm:

(i) Xác định các lĩnh vực chuyên môn cốt lõi cần phát triển, như an toàn hạt nhân, an toàn bức xạ, đánh giá địa điểm, phân tích an toàn và ứng phó sự cố.

(ii) Tuyển dụng và đào tạo đội ngũ cán bộ nòng cốt có khả năng tham gia xây dựng pháp quy và đánh giá an toàn.

(iii) Tận dụng các chương trình hỗ trợ kỹ thuật, đào tạo và đánh giá của IAEA.

Việc đầu tư sớm cho nguồn nhân lực pháp quy giúp bảo đảm tính độc lập và năng lực thực chất của cơ quan này trong các giai đoạn sau.

3. Phát triển năng lực quốc gia và hợp tác quốc tế:

Bên cạnh đào tạo trong nước, IAEA khuyến nghị các quốc gia cần tận dụng hợp tác quốc tế như một công cụ quan trọng để phát triển nguồn nhân lực ở Giai đoạn 1. Các hình thức hợp tác bao gồm:

(i) Tham gia các khóa đào tạo, hội thảo và chương trình học bổng do IAEA và các đối tác quốc tế tổ chức.

(ii) Cử cán bộ tham gia các hoạt động học tập kinh nghiệm tại các quốc gia có chương trình ĐHN phát triển.

(iii) Từng bước xây dựng mạng lưới chuyên gia quốc gia trong lĩnh vực hạt nhân và an toàn.

4. Bài học kinh nghiệm từ các quốc gia nghiên cứu tình huống:

Từ phân tích tài liệu tham khảo của IAEA, có thể rút ra một số bài học then chốt về phát triển nguồn nhân lực ở Giai đoạn 1:

(i) Phát triển nguồn nhân lực là quá trình dài hạn, không thể trì hoãn đến khi có dự án cụ thể.

(ii) Cơ quan pháp quy cần được ưu tiên về nhân lực cả về số lượng và chất lượng.

(iii) Sự phối hợp giữa Chính phủ, cơ sở đào tạo và đối tác quốc tế là yếu tố quyết định thành công.

(iv) Thiếu hụt nguồn nhân lực ở Giai đoạn 1 sẽ tạo ra “nút thắt cổ chai” khó khắc phục ở các giai đoạn sau.

VII. Kết luận và khuyến nghị chính sách:

Phân tích hướng dẫn của IAEA và kinh nghiệm quốc tế cho thấy Giai đoạn 1 giữ vai trò quyết định trong việc khởi động hạ tầng an toàn cho chương trình điện hạt nhân quốc gia, trong đó Chính phủ là chủ thể trung tâm chịu trách nhiệm hoạch định, định hướng và bảo đảm an toàn ở cấp độ chiến lược. Những lựa chọn chính sách và thể chế được đưa ra trong giai đoạn này sẽ định hình “khung giới hạn” cho toàn bộ quá trình phát triển điện hạt nhân trong nhiều thập kỷ và rất khó điều chỉnh, nếu các bất cập đã hình thành ngay từ đầu.

Thực tiễn tại các quốc gia nghiên cứu tình huống cho thấy: Các chương trình ĐHN triển khai thành công đều có điểm chung là sự cam kết mạnh mẽ và nhất quán của Chính phủ đối với an toàn, thể hiện thông qua việc ban hành sớm chính sách quốc gia về ĐHN, chuẩn bị đồng bộ khuôn khổ pháp lý - thể chế, thiết lập cơ quan pháp quy độc lập và đầu tư chiến lược cho phát triển nguồn nhân lực.

Ngược lại, những quốc gia coi nhẹ Giai đoạn 1, hoặc tiếp cận mang tính hình thức thường gặp khó khăn đáng kể khi chuyển sang các giai đoạn tiếp theo (cả về tiến độ, chi phí và mức độ chấp nhận của xã hội).

Từ các phân tích trên, bài viết đề xuất một số khuyến nghị chính sách trọng tâm đối với vai trò của Chính phủ trong Giai đoạn 1 của chương trình ĐHN như sau:

Trước hết: Chính phủ cần khẳng định rõ an toàn hạt nhân và an toàn bức xạ là ưu tiên tối thượng trong mọi quyết định liên quan đến chương trình ĐHN, tránh cách tiếp cận thuần túy kinh tế, hoặc kỹ thuật trong giai đoạn chuẩn bị.

Thứ hai: Việc chuẩn bị sớm và đồng bộ khuôn khổ pháp lý - thể chế cần được coi là điều kiện tiên quyết của Giai đoạn 1. Trong đó, đặc biệt nhấn mạnh vai trò, thẩm quyền và tính độc lập chức năng của cơ quan pháp quy theo hướng dẫn của IAEA.

Thứ ba: Chính phủ cần thiết lập cơ chế điều phối liên ngành hiệu quả, bảo đảm tính nhất quán giữa các mục tiêu an toàn, an ninh, phát triển kinh tế, xã hội và phát triển nguồn nhân lực trong chương trình điện hạt nhân.

Thứ tư: Phát triển nguồn nhân lực, đặc biệt là nguồn nhân lực cho cơ quan pháp quy và quản lý nhà nước về an toàn, cần được xác định là đầu tư chiến lược dài hạn, không thể trì hoãn đến khi có dự án cụ thể.

Cuối cùng: Minh bạch thông tin, tham vấn các bên liên quan và tăng cường hợp tác quốc tế là yêu cầu không thể thiếu trong Giai đoạn 1, nhằm xây dựng niềm tin xã hội và giúp Chính phủ tiếp cận các thông lệ quốc tế tốt nhất trong lĩnh vực an toàn hạt nhân.

Những khuyến nghị này có ý nghĩa tham khảo thiết thực đối với các quốc gia đang cân nhắc, hoặc tái khởi động chương trình điện hạt nhân, trong đó có Việt Nam, nhằm bảo đảm rằng: Mọi quyết định phát triển ĐHN đều được đặt trên nền tảng an toàn vững chắc, bền vững và phù hợp với các chuẩn mực quốc tế./.

HỘI ĐỒNG KHOA HỌC TẠP CHÍ NĂNG LƯỢNG VIỆT NAM