Huy động vốn FDI cho các dự án điện ở Việt Nam [kỳ 2]: Nhu cầu, rào cản và các cơ hội

Huy động vốn FDI cho các dự án điện ở Việt Nam [kỳ 1]: Thực trạng và chính sách hiện hành Trong chuyên đề này, chuyên gia Tạp chí Năng lượng Việt Nam phân tích thực trạng, cơ hội, rủi ro, thách thức trong thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) cho đầu tư phát triển ngành điện Việt Nam trong những năm qua và khuyến nghị, gợi ý giải pháp chính sách khơi thông dòng vốn này cho các dự án nguồn, lưới điện trong Quy hoạch điện VIII. Rất mong nhận được sự chia sẻ của các chuyên gia, nhà quản lý và bạn đọc.

KỲ 2: NHU CẦU, RÀO CẢN, THÁCH THỨC VÀ CƠ HỘI HUY ĐỘNG VỐN FDI CHO CÁC DỰ ÁN TRONG QUY HOẠCH ĐIỆN VIII

1. Nhu cầu vốn thực hiện dự án trong Quy hoạch điện VIII và các vướng mắc:

Như chúng ta đã biết, quá trình thực thi Luật Đầu tư 2020 vẫn phát sinh những vướng mắc, bất cập, ảnh hưởng trực tiếp đến đầu tư, sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp và công tác quản lý nhà nước về đầu tư. Cụ thể là:

- Pháp luật đất đai và pháp luật đầu tư chưa có quy định thống nhất trong việc quyết định chủ trương thực hiện dự án (đối với dự án ngoài ngân sách) với kế hoạch sử dụng đất hàng năm cấp huyện.

- Vướng mắc về thủ tục đầu tư liên quan tại Khoản 4 Điều 29 Luật Đầu tư quy định và Điều 62 (thu hồi đất để phát triển kinh tế, xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng).

- Điều 63 (căn cứ thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế, xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng) của Luật Đất đai 2013, Luật Đấu thầu.

- Vướng mắc giữa Luật Đầu tư 2020 và Luật Nhà ở liên quan đến chấp thuận chủ trương đầu tư dự án nhà ở.

- Vướng quy định vướng mắc giữa Luật Đầu tư 2020 và Luật Lâm nghiệp liên quan đến chuyển đổi mục đích sử dụng đất rừng.

- Những rào cản liên quan đến thủ tục hành chính, quy định về phòng cháy chữa cháy, môi trường, hải quan.

Ngoài ra, vướng mắc liên quan đến phê duyệt hợp đồng thế chấp tài sản (đối với các hợp đồng mà giá trị dự kiến của tài sản thế chấp vượt quá mức dự án nhóm B theo Luật Đầu tư công, các dự án liên quan đến công trình quan trọng liên quan đến an ninh quốc gia) làm kéo dài thời gian thu xếp vốn cho các dự án.

Đối với vay vốn ODA ưu đãi nước ngoài, theo quy định tại Nghị định 97/2018/NĐ-CP của Chính phủ về cho vay lại vốn vay ODA/ưu đãi nước ngoài, các dự án phải áp dụng cơ chế cho vay lại chịu rủi ro tín dụng. Do đó, các ngân hàng, tổ chức tín dụng thực hiện cho vay lại chịu rủi ro tới EVN khi gặp vướng mắc liên quan đến giới hạn tín dụng.

Đối với vay vốn có bảo lãnh Chính phủ, Luật Quản lý nợ công năm 2017 quy định đối tượng được cấp bảo lãnh Chính phủ là dự án đầu tư thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của Quốc hội, Chính phủ, quyết định đầu tư của Thủ tướng Chính phủ theo quy định của Luật Đầu tư và Luật Đầu tư công.

Do vậy, để được cấp bảo lãnh Chính phủ, các dự án của EVN phải trình Chính phủ phê duyệt chủ trương đầu tư, hoặc trình Thủ tướng Chính phủ quyết định đầu tư. Đối với vay vốn nước ngoài không có bảo lãnh Chính phủ, tổng mức đầu tư của hầu hết các dự án nguồn điện của EVN đều vượt mức dự án nhóm B nên EVN gặp rất nhiều khó khăn khi thu xếp vốn vay nước ngoài theo phương thức tự vay, tự trả cho các dự án này.

Về nhu cầu đầu tư xây dựng dự án điện:

Tổng hợp các dự án nguồn điện cần thực hiện từ 2024-2030 như bảng sau:

Hiện nay, các loại hình dự án trong ngành điện có khả năng sử dụng được nguồn vốn FDI có thể là các dự án nguồn điện BOT, các dự án điện khí LNG nhập khẩu và năng lượng tái tạo (điện mặt trời, điện gió trên bờ, điện gió ngoài khơi, điện rác…) và một số dự án sản xuất thiết bị điện này tại Việt Nam (như sản xuất tấm pin mặt trời, sản xuất tua bin điện gió, tháp cột điện gió…).

- Đối với dự án BOT, theo Quy hoạch điện VIII không xuất hiện danh mục các dự án BOT mới, mà chỉ còn các dự án BOT đang triển khai từ Quy hoạch điện VII điều chỉnh.

- Đối với các dự án điện khí LNG: Đây là khối lượng rất lớn, nhưng phần lớn chưa triển khai do vướng một số chính sách như: Lựa chọn nhà đầu tư, quy định về hợp đồng mua bán điện (PPA), chuyển ngang giá khí, bao tiêu sản lượng, chuyển đổi ngoại tệ… nên trở ngại trong huy động vốn FDI (ngay cả các dự án đã có thời gian chuẩn bị khá dài) như điện khí LNG Bạc Liêu, Sơn Mỹ…

- Đối với các các dự án năng lượng tái tạo, những năm 2019-2021 đã phát triển với số lượng lớn (gần 21.000 MW) chiếm tỷ lệ ~ 26% tổng công suất toàn hệ thống. Tuy nhiên, sau quy định về cơ chế giá FIT hết hạn 30/11/2021, do không có quy định mới nên hơn 2 năm qua các dự án năng lượng tái tạo tạm thời trì hoãn chờ quy định mới.

Còn các dự án điện gió ngoài khơi (ĐGNK) là loại hình mới, có tiềm năng phát triển mạnh sau năm 2030, đặc biệt được các nhà đầu tư nước ngoài quan tâm. Nhưng hiện nay thiếu nhiều quy định, chính sách (như quy hoạch không gian biển, chưa có nội dung thuê mặt nước biển cho năng lượng tái tạo, thẩm quyền giao biển trong Luật Biển; không có quy định về khảo sát, nghiên cứu, xây dựng các dự án ĐGNK trong Luật Tài nguyên, Môi trường biển và Hải đảo 2015, chưa có quy dịnh lựa chọn nhà đầu tư ĐGNK (tiêu chí) trong luật đấu thầu). Vì vậy, khả năng huy động vốn FDI cũng nhiều vướng mắc.

- Các dự án, đầu tư nhà máy sản xuất thiết bị điện (tấm pin mặt trời, tua bin gió, tháp điện gió…) là những dự án thu hút vốn FDI khá thiết thực.

Hiện nay, ngoài việc thị trường dự án trong nước đang vướng mắc về đầu tư, các doanh nghiệp đầu tư còn gặp một số trở ngại khác là công nghiệp hỗ trợ trong nước chưa phát triển (thiếu chính sách khuyến khích công nghiệp hỗ trợ, công nghiệp hỗ trợ không đáp ứng) nên các nhà sản xuất thường nhập khẩu nguyên vật liệu, linh kiện từ nước ngoài.

Mặt khác, chính sách thuế xuất nhập khẩu có ưu tiên thuế xuất cho linh kiện thiết bị. Tuy nhiên, cơ quan quản lý lại coi các tua bin gió là sản phẩm thiết bị hoàn chỉnh nên không cho doanh nghiệp được hưởng ưu đãi. Cùng với đó, các quy định trong quy định kế toán, yêu cầu hóa đơn chứng từ bản giấy gốc, dịch thuật tiếng Việt… cũng là những trở ngại làm cản trở khuyến khích phát triển và thu hút các doanh nghiệp FDI.

Quy hoạch điện VIII ưu tiên phát triển mạnh các nguồn năng lượng tái tạo phục vụ sản xuất điện. Nguồn điện này sẽ đạt tỷ lệ khoảng 30,9-39,2% vào năm 2030. Định hướng đến năm 2050, tỷ lệ năng lượng tái tạo lên đến 67,5-71,5%.

Tại Báo cáo về Khả năng vay vốn của các dự án năng lượng tái tạo theo Quy hoạch điện VIII, nhóm chuyên gia của FiinRatings và Indochine Counsel đánh giá: Có “khoảng trống tài chính” lớn để đạt được các mục tiêu tham vọng mà Chính phủ đã đề ra. Hệ thống ngân hàng và thị trường tài chính trong nước không đủ sức cung ứng vốn cho các dự án điện tái tạo vốn dĩ đòi hỏi nguồn vốn dài hạn rất lớn. Do đó, khoảng trống tài chính này sẽ phụ thuộc đáng kể vào việc thu hút vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI), đầu tư gián tiếp nước ngoài (FII) và trái phiếu doanh nghiệp, đặc biệt chú trọng đến trái phiếu xanh.

Quy hoạch điện VIII đã được phê duyệt hơn 1 năm nay, nhưng các dự án điện xuất hiện mới trong danh mục vẫn chưa được triển khai, hoặc triển khai rất chậm trễ, vì các cơ quan gặp nhiều lúng túng trong thực hiện Luật Đấu thầu trong việc lựa chọn nhà đầu tư. Tuy nhiên, các văn bản pháp luật vẫn chưa chỉ rõ: Ai sẽ là cơ quan tổ chức đấu thầu? Trong khi các tiêu chí lựa chọn nhà đầu tư đối với các dự án điện ở mỗi địa phương mỗi khác.

2. Các rào cản và thách thức về chính sách:

Chính sách thu hút vốn FDI của Việt Nam hiện đang tồn tại một số hạn chế. Cụ thể như sau:

- Số lượng các văn bản pháp luật về đầu tư khá nhiều, nằm rải rác trong các luật và văn bản dưới luật. Tình trạng nợ đọng văn bản hướng dẫn các luật còn nặng nề. Thậm chí một số quy định được ban hành, nhưng không đồng bộ và còn chồng chéo, mâu thuẫn, triệt tiêu hiệu lực của nhau.

- Chất lượng một số văn bản quy phạm pháp luật chưa đảm bảo. Các quy định đưa ra thiếu thực tiễn, bất hợp lý mà không có hội đồng thẩm định, phản biện một cách nghiêm túc.

- Nhiều quy định pháp luật, nhất là các thông tư do các bộ, ngành ban hành có tính khả thi thấp, một số cơ sở pháp lý thiếu vững chắc và chưa dựa trên các cơ sở thực tiễn.

- Việc thực thi chính sách còn chậm do vẫn còn tình trạng luật chờ nghị định, thông tư.

- Các văn bản pháp luật về đầu tư không ổn định với sự thay đổi liên tục của chính sách ưu đãi thuế, ưu đãi đất đai, các thủ tục hành chính… khiến doanh nghiệp không dự tính trước được hiệu quả kinh doanh trong trung và dài hạn. Cụ thể là các văn bản pháp luật liên tục được sửa đổi, bổ sung liên quan đến 300 loại giấy phép đầu tư ở Việt Nam, hay Luật ĐTNN, rồi Luật Đầu tư liên tục được sửa đổi (trung bình cứ 4 năm lại có sự thay đổi, hoặc điều chỉnh).

- Hành lang pháp lý cho phát triển kinh tế số, mô hình kinh doanh mới gắn với công nghệ số còn chậm thay đổi. Các quy định và hệ thống vẫn sử dụng các giấy tờ lỗi thời, việc thay đổi bằng các giải pháp công nghệ số/trực tuyến còn chậm và hạn chế.

Việc thu hút FDI của Việt Nam đối diện với một số thách thức, đó là:

- Sự bất ổn kinh tế toàn cầu khiến tình hình phục hồi kinh tế chậm. Các quốc gia Mỹ, Trung Quốc - những đối tác thương mại và nhà đầu tư FDI chính của Việt Nam, được dự báo sẽ tăng trưởng chậm trong những năm tới. Hiện tại, xu hướng đầu tư lân cận (nearshoring) được nhiều quốc gia (Hàn Quốc, Nhật Bản…) hướng tới sau đại dịch Covid-19. Trong khi Mỹ và một số nước EU đều đang cố gắng hạn chế đầu tư ra nước ngoài bằng cách giảm thuế thu nhập doanh nghiệp và ưu đãi đầu tư trong nước để thu hồi vốn đầu tư nước ngoài, thì những xu hướng này làm tăng thêm thách thức cho Việt Nam trong thu hút FDI.

- Việc đề xuất thiết lập mức thuế tối thiểu cho các tập đoàn đa quốc gia trên toàn thế giới nhằm mục tiêu ngăn chặn các tập đoàn đa quốc gia tham gia vào chiến lược lập kế hoạch thuế cực đoan (chuyển dịch lợi nhuận và xói mòn cơ sở thuế để giảm thiểu nghĩa vụ thuế). Mức thuế tối thiểu toàn cầu có thể khác nhau tùy thuộc vào thỏa thuận được đề xuất giữa các quốc gia. Mục tiêu chung là ấn định mức thuế tối thiểu các tập đoàn đa quốc gia phải nộp, bất kể khu vực tập đoàn đa quốc gia hoạt động.

- Các nước láng giềng trong khu vực (Thái Lan, Malaysia) với nguồn lực tốt hơn đã tăng cường thu hút FDI bằng cách giảm thuế, hỗ trợ nhiều hơn cho các nhà đầu tư nước ngoài, do đó dẫn đến Việt Nam trở thành điểm đến kém hấp dẫn hơn trước.

Thu hút FDI đơn thuần thông qua lao động giá rẻ không phải là giải pháp cho FDI chất lượng. Sự hấp dẫn cần phải dựa trên các khía cạnh khác (cơ sở hạ tầng vững chắc, lao động lành nghề và các yếu tố phi thuế hấp dẫn), chứ không đơn thuần là mức tiền công lao động thấp.

Chiến lược thu hút đầu tư nước ngoài giai đoạn 2025 - 2030 của Việt Nam là tập trung thu hút các dự án công nghệ cao, công nghệ mới, quản trị hiện đại, giá trị gia tăng cao, có tác động lan tỏa tích cực, kết nối chuỗi sản xuất và cung ứng toàn cầu.

Đối với các dự án điện, ngoài các thách thức chung nêu trên, việc thu hút vốn FDI cho các dự án điện còn có các thách thức sau:

- Quy định tại Luật Các tổ chức tín dụng khống chế hạn mức tín dụng tối đa cho 1 khách hàng, hoặc 1 nhóm khách hàng (trong khi vốn đầu tư cho 1 dự án điện đều rất lớn). Hàng năm, Ngân hàng Nhà nước đều giới hạn tăng trưởng tín dụng ở mức khoảng 14-15%. Việc giới hạn này nhằm kiểm soát rủi ro và đảm bảo sự ổn định của hệ thống ngân hàng, nhưng nó có thể hạn chế khả năng cung ứng vốn quy mô lớn của các ngân hàng cho những dự án năng lượng tái tạo, thường đòi hỏi bơm vốn đáng kể.

- Tuổi thọ của các dự án năng lượng thường kéo dài hơn 20 năm thời gian hoàn vốn, trong khi các ngân hàng chủ yếu huy động nguồn vốn ngắn hạn nên khó lòng đẩy mạnh cho vay dài hạn. Rủi ro chênh lệch kỳ hạn cũng là một trở ngại khi hệ thống ngân hàng cho vay các dự án năng lượng tái tạo. Các nhà đầu tư dự án năng lượng tái tạo có thể cần trợ giúp để đảm bảo tài chính dài hạn với các điều khoản thuận lợi.

Quy hoạch điện VIII kêu gọi xây dựng cơ chế tài chính để huy động vốn, bao gồm các khoản tín dụng xanh, các khoản vay khí hậu và trái phiếu từ các nguồn trong nước và quốc tế.

3. Các cơ hội:

Bên cạnh những thách thức trên, năm 2024, trong bối cảnh nhiều tập đoàn quốc tế đang muốn chuyển hướng khỏi Trung Quốc, thu hút FDI của Việt Nam có triển vọng, lĩnh vực sản xuất sẽ có nhiều hấp dẫn. Khả năng 80% vốn FDI của Việt Nam sẽ hướng vào lĩnh vực sản xuất công nghiệp (nhà xưởng, hoặc các dự án hỗ trợ như nhà máy phát điện, hạ tầng kho vận). Lĩnh vực sản xuất sẽ thu hút phần lớn vốn FDI vào Việt Nam bởi các lý do sau:

Thứ nhất: Dựa vào Mô hình Phát triển Đông Á (East Asia Development Model - EADM) mà các nền kinh tế phát triển châu Á đều áp dụng. Mô hình phát triển Đông Á chú trọng sản xuất sản phẩm cho xuất khẩu (như điện thoại, đồ điện tử gia dụng, quần áo), nên đóng góp của lĩnh vực sản xuất vào GDP của các nền kinh tế phát triển châu Á đều trên 30% khi đạt mức cao nhất. Việt Nam hứa hẹn trở thành đối tác quan trọng trong đảm bảo chuỗi cung ứng sản xuất chất bán dẫn đa dạng và linh hoạt.

Thứ hai: Mức đóng góp của lĩnh vực sản xuất vào GDP của Việt Nam hiện vẫn thấp. Đóng góp của lĩnh vực sản xuất vào GDP của Việt Nam hiện dưới mức 25% - cho thấy tiềm năng phát triển trong tương lai của lĩnh vực sản xuất còn rất lớn. Hơn nữa, Việt Nam đang là điểm đầu tư hấp dẫn đối với các tập đoàn sản xuất công nghệ cao. Cùng với Thái Lan và Indonesia, Việt Nam có sự tăng vọt tỷ trọng FDI của Trung Quốc trong lĩnh vực sản xuất. Tập đoàn công nghệ đa quốc gia Apple của Mỹ khẳng định sẽ đưa hoạt động thiết kế sản xuất iPad sang Việt Nam.

Thứ ba: Việt Nam có hai lợi thế khi thu hút vốn FDI vào lĩnh vực sản xuất: (i) Nguồn lao động chất lượng cao với chi phí cạnh tranh và (ii) Mỹ (thị trường xuất khẩu chính của Việt Nam) đang mở rộng cửa đối với các doanh nghiệp xuất khẩu từ Việt Nam. Khi đó, các tập đoàn xây dựng nhà máy sản xuất tại Việt Nam có thể xuất khẩu sang Mỹ mà không vướng phải rào cản thương mại của Chính phủ Mỹ.

Thứ tư: Dòng vốn FDI vào Việt Nam sẽ được hưởng lợi từ sự tăng trưởng nhanh nhu cầu tiêu thụ nội địa.

Thứ năm: Đối với các dự án NLTT: Việt Nam có tiềm năng lớn để phát triển lĩnh vực NLTT, chưa được khai thác. Các nhà đầu tư nước ngoài rất quan tâm đầu tư vào Việt Nam vì cũng nằm trong chiến lược toàn cầu hướng tới phát thải khí hà kính bằng 0 vào năm 2050.

Thứ sáu: Nhu cầu cung ứng điện của Việt Nam luôn tăng trưởng cao, tạo ra một thị trường thu hút đầu tư rộng rãi để dư địa cho phát triển năng lượng cho các nhà đầu tư trong và ngoài nước.

Cơ hội rất lớn này còn thúc đẩy nhu cầu đào tạo thêm lực lượng kỹ sư để phục vụ cho ngành công nghiệp sản xuất năng lượng công nghệ cao, quy mô lớn. Bên cạnh đó, lo ngại về tác động của việc áp dụng “Thuế tối thiểu toàn cầu” (Global Minimum Tax - GMT) tại Việt Nam năm 2024 có thể ảnh hưởng đến sức hút FDI, bởi việc áp dụng GMT có thể cản trở việc cung cấp các ưu đãi thuế cho nhà đầu tư FDI.

Nhưng ưu đãi thuế không phải là ưu tiên số một để các tập đoàn quốc tế cân nhắc khi quyết định rót vốn FDI, mà còn quan tâm tới rất nhiều yếu tố. Trong đó có chi phí và chất lượng nhân công, chất lượng hạ tầng, độ mở của môi trường kinh doanh. Việt Nam cũng đã tính tới giải pháp hỗ trợ gánh nặng tài chính cho các nhà đầu tư FDI.

Kỳ tới: Đề xuất giải pháp, cơ chế, chính sách phù hợp cho Việt Nam

NGUYỄN THÁI SƠN - HỘI ĐỒNG KHOA HỌC TẠP CHÍ NĂNG LƯỢNG VIỆT NAM

Tài liệu tham khảo:

- VAFIE: Báo cáo thường niên 2024 về đầu tư nước ngoài tại Việt Nam _ Trước thách thức và cơ hội mới- Thu hút FDI chất lượng hơn, hiệu quả hơn._ GS.TS Nguyễn Mại

- Đầu tư trực tiếp nước ngoài vào Việt Nam năm 2023 và triển vọng năm 2024_ Trang điện tử Ngân hang Nhà nước Việt Nam, ngày 20/02/2024.

https://www.sbv.gov.vn/webcenter/portal/vi/menu/fm/ddnhnn/nctd/nctd_chitiet?

- Hoàn thiện hệ thống pháp luật nhằm thu hút vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài vào Việt Nam - Lê Như Quỳnh - Trường Đại học Thương mại. 16:42 26/01/2023; https://tapchitaichinh.vn/hoan-thien-he-thong-phap-luat-nham-thu-hut-von-dau-tu-truc-tiep-nuoc-ngoai-vao-viet-nam.html

- Xoay sở 135 tỷ USD cho Quy hoạch điện VIII bằng cách nào_ Vneconomy online 17:23 28/06/2023; https://vneconomy.vn/xoay-xo-135-ty-usd-cho-quy-hoach-dien-viii-bang-cach-nao.htm

- Hoàn thiện khung pháp lý để thu hút vốn FDI; Báo Nhân dân online_ Thứ hai, ngày 17/07/2023 - 21:58 - https://nhandan.vn/hoan-thien-khung-phap-ly-de-thu-hut-von-fdi-post762750.html