"Lời nguyền tài nguyên" và cách Na Uy quản lý ngành dầu khí

Tiềm năng dầu khí Việt Nam: Nhiều vấn đề cần phải làm sáng tỏ
Cơ chế nào để phát triển bền vững ngành Dầu khí Quốc gia?

PGS, TS. NGUYỄN VĂN LỊCH [*]

Vượt qua "lời nguyền tài nguyên"

Vào những năm cuối thập niên 80 đầu 90 của thế kỷ XX, một số chuyên gia kinh tế đã cố gắng giải thích nguyên nhân của một mâu thuẫn: những quốc gia có tài nguyên thiên nhiên phong phú, thường là những quốc gia nghèo, hoặc chí ít cũng có vấn đề trong quá trình phân phối sự giàu có giữa các thành phần xã hội. Nhiều nước xuất khẩu tài nguyên có tỷ lệ nghèo cao, xung đột nội bộ, tham nhũng. Trên thực tế, chưa có nước xuất khẩu dầu mỏ nào được xếp vào danh sách các nước phát triển...

Năm 1993, nhà kinh tế học người Anh Richard M. Auty đã đề ra một mô hình, sau đó đã trở nên rất phổ biến, để mô tả hiện tượng nói trên. Đó là "Lời nguyền độc ác của tài nguyên" (resource curse) hay còn gọi là "Mâu thuẫn của sự sung túc" (paradox of plenty). Một số quốc gia bất ngờ phát hiện ngay trên lãnh thổ của mình một trữ lượng lớn về tài nguyên thiên nhiên (quặng mỏ, dầu khí, kim loại quý…), cho phép họ bỗng nhiên có được một nguồn thu nhập lớn… như "từ trên trời rơi xuống" nên không chú ý phát triển các ngành khác nữa. Thậm chí, nếu trước đó, các nước này đã có được chút ít thành tựu về kinh tế… họ cũng dần dần tàn phá những thành quả ấy, mà chỉ tập trung vào việc bán tài nguyên thiên nhiên.

Lịch sử gần đây của hầu hết các quốc gia xuất khẩu tài nguyên thiên nhiên trên thế giới dường như xác nhận "lời nguyền" là đúng. Tuy nhiên, trên thực tế hiện nay có ít nhất một trường hợp cá biệt, không bị vấp phải "lời nguyền tài nguyên" - đó là Na Uy - quốc gia xuất khẩu dầu mỏ lớn nhất châu Âu. Năm 2010, mỗi ngày Na Uy xuất khẩu 1,6 triệu thùng dầu, đứng thứ 9 trong 73 quốc gia xuất khẩu nhiều dầu mỏ lớn nhất thế giới, mặc dù không phải là thành viên của Tổ chức các nước xuất khẩu dầu mỏ (OPEC)^([1]). Lượng xuất khẩu này, còn nhiều hơn các nước vốn rất quen thuộc trong thị trường dầu mỏ thế giới, như Mêhicô (1,46 triệu thùng), Cô Oét (1,395 triệu thùng), Braxin (619 triệu thùng)... và gấp hai lần sản lượng của Anh (740 triệu thùng) - vốn là quốc gia xuất khẩu dầu mỏ lớn thứ hai ở châu Âu^([2]).

Sau Chiến tranh thế giới lần thứ hai, nền kinh tế Na Uy vẫn chủ yếu dựa vào đánh bắt hải sản, khai thác rừng. Năm 1968, Na Uy phát hiện ra có một nguồn dầu mỏ vô cùng đồi dào. Nền kinh tế truyền thống của Na Uy đã được thay đổi. Thu nhập từ dầu mỏ chiếm tới 30% GDP của đất nước này^([3]).

Theo các số liệu của năm 2010 - thời điểm mà nhiều quốc gia châu Âu đang phải vất vả đối đầu với cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu, đang phải áp dụng chính sách khắc khổ "thắt lưng buộc bụng" để giảm bội chi ngân sách nhà nước, Na Uy đã có thặng dư ngân sách lên đến 10% GDP, thặng dư thương mại lên tới 40 tỷ Euro, thặng dư tài khoản vãng lai là 15,8%...

Tỷ lệ thất nghiệp của Na Uy chỉ ở mức 3,3% - trong khi mức trung bình của Liên minh châu Âu (EU) là 10%. Theo thống kê của Ngân hàng Thế giới (WB), Na Uy có GDP/người đứng thứ 3 trên thế giới (sau Lúc xem bua và Ca ta). Hơn thế nữa, Na Uy còn là quốc gia có viện trợ cao nhất thế giới (tính bình quân đầu người) cho các nước nghèo, đứng thứ 6 trên thế giới về quyên góp cho các hoạt động từ thiện - là nước chủ nhà của giải Nô ben hòa bình...

Lý giải về sự thành công của Na Uy

Một là: Sự kết hợp hài hòa giữa giá trị của cộng đồng xã hội với các giá trị cá nhân và thực hiện sự đa dạng về văn hóa. Nhà nước Na Uy có được một cơ chế về tổ chức để bảo đảm sự minh bạch về hành chính, trong sạch về đạo đức, đủ "sức đề kháng" với tham nhũng, hối lộ.  

Hai là: Sự sáng tạo trong quản lý và xác định rõ nguyên tắc sử dụng nguồn thu từ dầu mỏ. Năm 1968, Na Uy rất cần chuyên gia dầu khí - đặc biệt cần một chuyên gia địa chất có kinh nghiệm để đánh giá các kết quả của một loạt mũi khoan thử nghiệm vừa được tiến hành ở trên vùng biển Bắc Âu. Từ 5 năm trước đó, chính quyền Na Uy đã tiến hành một số dự án thăm dò, nhưng vẫn chưa tìm thấy dấu vết cụ thể nào của dầu mỏ. Ngay sau khi nhận việc, Faruk al-Kasim - một chuyên gia dầu khí gốc I Rắc đã tập trung thời gian và công sức để đánh giá các dữ liệu từ kết quả của 13 giếng khoan thăm dò. Sau 3 tháng làm việc miệt mài, Faruk al-Kasim khẳng định biển của Na Uy có rất nhiều dầu.

Chính quyền Na Uy khi đó còn rất hoài nghi về một trữ lượng dầu lớn ngoài khơi, bởi lúc đó hầu như tất cả các công ty dầu khí, sau nhiều năm thăm dò nhưng không có kết quả cụ thể, cũng đang chuẩn bị dừng thăm dò. Đến tháng 12-1969, Công ty Phillips Petrolium của Mỹ, người kiên trì nhất trong việc thăm dò dầu khí, lần đầu tiên đã tìm thấy dầu ở vùng Ekofisk^([4]) thuộc hải phận của Na Uy trên biển Bắc Âu. Ngay sau đó, mỏ dầu này được đánh giá là có trữ lượng lớn nhất thế giới.

Tuy nhiên, Công ty Phillips Petrolium đã thất bại trong nhiều lần khoan thăm dò và đã định dừng công việc này để tiết kiệm "công sức, tiền của". Thế nhưng, Chính phủ Na Uy đã cảnh báo rằng, nếu không tiếp tục khoan tất cả những địa điểm đã được cấp phép, công ty sẽ bị phạt rất nặng. Mũi khoan mà Công ty Phillips Petrolium khoan để tìm ra mỏ dầu lúc đó là mũi cuối cùng được Na Uy cấp phép.

Quản lý nguồn thu từ dầu mỏ

Phản ứng đầu tiên của lãnh đạo Na Uy khi thấy có một trữ lượng dầu lớn như thế là sự lo âu về một "cơn sóng thần" tiền của sẽ đổ vào đất nước, là việc quản lý hàng núi tiền ấy như thế nào, là sự "đột nhập" ồ ạt và bất ngờ của các tập đoàn đa quốc gia vào "tàn phá" môi trường của Na Uy.

Theo kinh nghiệm thực tế, khi đó có hai phương án quản lý nguồn thu từ dầu mỏ là:

Thứ nhất: Mở cửa cho các tập đoàn dầu khí đa quốc gia. Như vậy, chính phủ sẽ không cần phải làm gì. Nhưng đây là cách xấu nhất.

Thứ hai: Thâu tóm các tập đoàn này, thông qua các kế hoạch "quốc hữu hóa", như nhiều quốc gia ở Trung Đông đã áp dụng vào những thập niên 50 và 60. Lựa chọn thứ hai này cũng không thật hoàn hảo, vì khi đó, toàn bộ hoạt động dầu khí của đất nước sẽ tập trung vào tay của một vài "thượng lưu bản địa". "Nếu chỉ thay thế một cách đơn giản sự độc quyền của các công ty quốc tế bằng sự độc quyền của các công ty nhà nước, thì đó không phải là một cải tiến". Tuy nhiên, Na Uy đã không chọn hai giải pháp này mà đã nghiên cứu kỹ và chọn giải pháp thứ ba.

Thứ ba: Nhằm quản lý có hiệu quả tất cả các mỏ dầu của đất nước. Một mô hình quản lý đã được đưa ra, đó là sẽ có một tập đoàn dầu khí của nhà nước - Tập đoàn Statoil, với mục tiêu tạo công ăn việc làm cho người dân Na Uy - nhất là nâng cao trình độ chuyên môn trong lĩnh vực dầu khí. Đồng thời với công việc đó, sẽ thành lập Cục Dầu khí Na Uy (Norwegian Petroleum Directorate) - cơ quan giám sát hoàn toàn độc lập, chuyên trách về kiểm soát và định hướng chiến lược hoạt động của ngành kinh tế dầu khí.

Khác với các nước ở Trung Đông là nhà nước độc quyền toàn bộ việc khai thác dầu mỏ, ở Na Uy, các tập đoàn nước ngoài vẫn tiếp tục được khai thác dầu, nhưng phải tuân theo các quy định của Cục Dầu khí, đặc biệt là những vấn đề môi trường. Trong những trường hợp cần thiết, Cục Dầu khí có thể đi ngược lại các quyết định của cả tập đoàn dầu khí nhà nước là Statoil.

Giải pháp thứ ba này chính là cơ sở nền tảng cho sự thành công của Na Uy.

Điểm mấu chốt trong chính sách phát triển dầu khí của Na Uy là khác với phần lớn các nước xuất khẩu dầu mỏ trên thế giới. Chính phủ Na Uy đã dùng ngân sách nhà nước để tài trợ 50% kinh phí cho các dự án khai thác dầu. Tất nhiên, Chính phủ Na Uy phải chấp nhận rủi ro trong số vốn này. Số tiền còn lại, các tập đoàn khai thác phải gánh vác và cũng phải chịu rủi ro như Chính phủ.

Chính việc "phân chia rủi ro" này là động cơ thúc đẩy các tập đoàn dầu khí ở Na Uy phải liên tục áp dụng các phương pháp khai thác mới, để giảm tối đa rủi ro. Chính phủ Na Uy cũng cố gắng kéo dài thời cấp giấy phép khai thác các giếng dầu mới. Chính phủ muốn sử dụng việc cấp phép như là một công cụ để "trao đổi" với các tập đoàn dầu khí, bắt buộc và khuyến khích họ phải thường xuyên cải tiến phương pháp khai thác.

Để được khai thác ở những khu vực có lợi nhuận cao, Chính phủ Na Uy đã khuyến khích các công ty dầu mỏ hợp tác với nhau để đưa ra những quy trình, sử dụng những vật liệu mới có hiệu quả hơn.

Cục Dầu khí Nhà nước Na Uy cũng đã phải kiên trì đấu tranh, để có được quyền lực thực sự, khi phải đối trọng với sức mạnh của Tập đoàn Dầu khí Nhà nước Statoil. Hiện nay, chiến lược hàng đầu của Cục Dầu khí là giảm mức độ ô nhiễm xuống (bằng không) trong quá trình khai thác. Tác động tích cực đầu tiên của chiến lược này là vùng biển Bắc Âu, nơi có các giếng dầu của Na Uy có mức độ ô nhiễm các chất thải hóa học rất thấp. Việc áp dụng các công nghệ tiên tiến luôn được ưu tiên thực hiện để có thể khai thác tối đa các giếng dầu, để "ép đến giọt dầu cuối cùng" ra khỏi các mỏ dầu.

Vì vậy, hiện nay hiệu suất khai thác các giếng dầu của Na Uy lên đến 45% trữ lượng, trong khi mức bình quân trên thế giới chỉ là 25%^([5]).

Vào khoảng đầu thập niên 90, mỗi đồng USD bán dầu, Na Uy đều dành một phần để tái đầu tư. Khi các khoản thu nhập từ dầu khí tăng lên, Chính phủ Na Uy đã cho thành lập một quỹ tài chính. Một phần lớn thu nhập từ dầu khí được đầu tư vào quỹ này, để sử dụng khi các mỏ dầu cạn kiệt. Quỹ tài chính này, do Ngân hàng Trung ương Na Uy quản lý, nhưng thuộc quyền sở hữu của Bộ Tài chính. Đây cũng là quỹ tài chính lớn nhất thế giới, nắm khoảng 1% giá trị của thị trường chứng khoán toàn cầu và sở hữu rất nhiều lĩnh vực khác trên thế giới.

Gần đây, quỹ này đã vượt hơn 5.000 tỷ Krone Na Uy (tương đương khoảng 600 tỷ Euro) và có giá trị bằng 183% GDP của Na Uy trong năm 2013. Dự kiến, Quỹ này ​​sẽ bằng 220% GDP vào năm 2030. Các số liệu "vĩ đại" này đã được đăng tải khắp nơi, với những bình luận ấn tượng rằng, trên lý thuyết tất cả 5 triệu người Na Uy, từ lớn đến bé, đều đã trở thành triệu phú^([6]). Na Uy đã tích lũy cho mỗi người dân một triệu Krone (tương đương với khoảng 120.000 Euro).

Đây là một thành công của Na Uy trong việc quản lý kinh phí cho tương lai. Điều này, đã làm cho Na Uy trở thành một ngoại lệ, trong khi nhiều nước khác đang phải vật lộn với hàng núi nợ. Trên bình diện xã hội, cứ 5 thanh niên Na Uy, thì có 1 người được nhận tài trợ của Nhà nước. Các khoản tài trợ cho nông nghiệp dồi dào đến mức, ở vùng Bắc Cực lạnh buốt này, nhưng các trại chăn nuôi đều được trang bị hệ thống sưởi cho súc vật. Nếu không có các khoản tài trợ trên, thì không nhà nông nào có thể tiến hành chăn nuôi được.

Ngoài quỹ trên đây, Na Uy đã sử dụng lợi nhuận từ dầu mỏ để thúc đẩy các ngành kinh tế khác, chẳng hạn như giao thông vận tải.

Để vận may có dầu mỏ biến thành thực tế, Na Uy đã có những cách đi của riêng mình. Sự thành công của Na Uy là một tất yếu của sự lựa chọn đúng đắn, kết hợp có hiệu quả với may mắn của tạo hóa ban tặng.

Những nguyên nhân giúp Na Uy thành công

Thứ nhất: Na Uy đã xây dựng được sự đồng thuận cần thiết, có phương pháp dân chủ trong quản lý, để hạn chế sự lạm dụng. Sự giàu có không làm mất đi tinh thần bình đẳng. Ở Na Uy, có những công nhân được trả lương cao nhất thế giới.

Thứ hai: Na Uy có những chính sách đặc biệt trong quản lý nguồn dầu mỏ, cũng như những lợi nhuận thu được từ nguồn dầu mỏ này... như tạo ra việc làm tốt và các ngành công nghiệp đẳng cấp thế giới.

Thứ ba: Na Uy áp dụng cùng một chiến lược để vừa phát triển ngành dầu mỏ, vừa phát triển các ngành công nghiệp truyền thống, như đánh bắt hải sản, khai thác gỗ... thậm chí đã phát triển được các ngành nghề mới như nuôi trồng thuỷ sản.

Thứ tư: Xây dựng được một chiến lược cạnh tranh trong ngành dầu mỏ. Rút kinh nghiệm từ các nước khác, Na Uy cho rằng, cạnh tranh là sự thể hiện của năng lực. Na Uy cho các công ty quốc tế vào khai thác dầu để tránh độc quyền nhà nước. Cục Dầu khí sẽ là một trọng tài để bảo đảm rằng: "Các dự án đều phục vụ cho lợi ích của đất nước".

Thứ năm: Biết khai thác sức mạnh của công nghệ hiện đại. "Một trong những huyền thoại vĩ đại của thời đại chúng ta là công nghệ giải quyết tất cả mọi thứ"⁽[7]⁾. Tuy nhiên, công nghệ mà không có một "tầm nhìn xã hội" thì hiệu quả của nó cũng rất thấp.

Thứ sáu: Na Uy rất nỗ lực trong quản lý môi trường và đã thu được nhiều thành công trong vấn đề này.

[*] Trưởng Khoa Kinh tế Quốc tế, Học viện Ngoại giao (Nguyên Tham tán Công sứ Đại sứ quán Việt Nam tại Italia).

TẠP CHÍ NĂNG LƯỢNG VIỆT NAM

TÀI LIỆU THAM KHẢO:

^([1]) http://en.wikipedia.org/wiki/OPEC.

^([2])https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/rankorder/2242rank.html.

^([3])http://www.economist.com/news/special-report/21570842-oil-makes-norway-different-rest-region-only-up-point-rich.

⁽[4]⁾ Ekofisk là một khu vực khai thác dầu của Na-uy, do Công ty Phillips Petroleum phát hiện lần đầu tiên vào năm 1969, sau khi khoan trên 200 giếng thăm dò ở Biển Bắc. Năm 1971, Công ty Phillips Petroleum bắt đầu khai thác 4 giếng dầu ở đây. Đây là một trong những khu vực dầu mỏ quan trọng nhất ở Biển Bắc. Theo kế hoạch, có thể khai thác liên tục được ít nhất là đến năm 2050. Xem: http://en.wikipedia.org/wiki/Ekofisk_oil_field.

^([5])http://www.psmag.com/navigation/nature-and-technology/iraqi-vikings-farouk-al-kasim-norway-oil-72715/.

⁽[6]⁾http://www.reuters.com/article/2014/01/08/us-norway-millionaires-idUSBREA0710U20140108.

^([7])http://www.psmag.com/navigation/nature-and-technology/iraqi-vikings-farouk-al-kasim-norway-oil-72715/.