Bàn về Dự thảo Luật Năng lượng Nguyên tử Việt Nam (sửa đổi)

Công ước quốc tế về hạt nhân và các dự án nhà máy điện hạt nhân của Việt Nam Không giống như các nguồn năng lượng khác, điện hạt nhân (gần như duy nhất) cần đáp ứng đầy đủ các quy định giám sát và hợp tác quốc tế về an toàn, an ninh, thanh sát hạt nhân. Đây là một cơ chế góp phần giúp các nhà máy điện hạt nhân đấu nối vào hệ thống điện quốc gia một cách an toàn, hoạt động hiệu quả, đảm bảo tính bảo mật và có trách nhiệm... Vì vậy, Việt Nam (cũng như các quốc gia lần đầu phát triển nguồn điện này) nên nghiên cứu, xem xét để có thể tham gia đầy đủ các công ước quốc tế về hạt nhân.

Việt Nam cần làm gì để bảo đảm an toàn cho nhà máy điện hạt nhân đầu tiên? Phân tích đa chiều dưới đây của chuyên gia pháp quy hạt nhân [*] viết cho Tạp chí Năng lượng Việt Nam đề cập đến “an toàn của nhà máy điện hạt nhân”, và trả lời cho câu hỏi: Việt Nam cần làm gì để bảo đảm an toàn cho nhà máy điện hạt nhân đầu tiên? Rất mong nhận được sự chia sẻ của cơ quan quản lý nhà nước, cơ quan chủ trì dự án Luật Năng lượng Nguyên tử (sửa đổi), chủ đầu tư, chuyên gia và bạn đọc.

Các bộ liên quan đang xem xét giải pháp (ban đầu) cho dự án điện hạt nhân Ninh Thuận 1 và 2 Thực hiện ý kiến chỉ đạo của Phó Thủ tướng Chính phủ Bùi Thanh Sơn, Văn phòng Chính phủ vừa có Văn bản gửi các bộ liên quan - theo chức năng, nhiệm vụ được giao, nghiên cứu và có ý kiến về báo cáo kiến nghị của Tạp chí Năng lượng Việt Nam về thúc đẩy tiến độ, đảm bảo hiệu quả đầu tư dự án điện hạt nhân Ninh Thuận 1, Ninh Thuận 2, gửi Bộ Công Thương tổng hợp. Được biết, hiện các bộ: Công Thương, Tài chính, Khoa học và Công nghệ, Nông nghiệp và Môi trường... đang nghiên cứu, tổng hợp về nội dung liên quan để báo cáo Thủ tướng Chính phủ.

Là người được tham gia Tổ biên tập Dự thảo Luật Năng lượng Nguyên tử Việt Nam đã được ban hành năm 2008 (sau đây gọi là Luật NLNT năm 2008) và Dự thảo Luật Năng lượng Nguyên tử Việt Nam sửa đổi hiện nay (sau đây gọi là Dự thảo Luật NLNT sửa đổi), chúng tôi rất phấn khởi khi nhận được sự chỉ đạo rất sát sao của lãnh đạo các cấp hiện nay, cũng như ý kiến xác đáng của cơ quan thẩm tra, của các đại biểu Quốc hội tại Phiên họp toàn thể và các Phiên thảo luận ở các Tổ.

Lãnh đạo Ủy ban Khoa học - Công nghệ và Môi trường (KHCN&MT) của Quốc hội đã có những phát biểu quan trọng trong quá trình thẩm tra Dự thảo Luật NLNT sửa đổi:

1. Khẳng định sự cần thiết sửa đổi luật:

Luật NLNT năm 2008 đã bộc lộ bất cập (sau hơn 17 năm thi hành) như:

- Chưa đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước hiện tại.

- Không tương thích với các luật mới ban hành.

- Chưa nội luật hóa đầy đủ các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên.

- Phát sinh sự chồng chéo trong chức năng quản lý của một số bộ, ngành.

Do đó, việc sửa đổi luật là cần thiết để đáp ứng yêu cầu phát triển năng lượng nguyên tử trong bối cảnh mới, đặc biệt là tái khởi động chương trình điện hạt nhân, đưa các nhà máy điện hạt nhân Ninh Thuận 1 và 2 vào vận hành giai đoạn 2030-2035.

2. Đề xuất các nội dung trọng tâm trong dự thảo luật:

Ủy ban KHCN&MT đề xuất dự thảo luật cần tập trung vào các nội dung sau:

- Phát triển và ứng dụng năng lượng nguyên tử.

- An toàn, an ninh cơ sở hạt nhân.

- Quản lý chất thải phóng xạ, nguồn phóng xạ đã qua sử dụng và nhiên liệu hạt nhân đã qua sử dụng.

- Ứng phó sự cố bức xạ và hạt nhân.

- Bồi thường thiệt hại bức xạ, thiệt hại hạt nhân.

Tại phiên toàn thể, Ủy ban KHCN&MT và các đại biểu Quốc hội có những đề xuất cụ thể. Ví dụ:

3. Nhấn mạnh vai trò của cơ quan pháp quy hạt nhân:

Cần quy định rõ về cơ quan pháp quy hạt nhân, cơ quan đóng vai trò trung tâm trong giám sát, đảm bảo tuân thủ các tiêu chuẩn an toàn quốc tế do Cơ quan Năng lượng Nguyên tử Quốc tế (IAEA) ban hành. Đồng thời, cần bổ sung quy định nhằm đảm bảo an toàn tuyệt đối cho cá nhân, tổ chức khi tiến hành công việc liên quan đến bức xạ, hoặc thành lập các cơ sở sản xuất, chế biến chất phóng xạ.

4. Bổ sung quy định về phê duyệt thiết kế nhà máy điện hạt nhân:

Cụ thể, thiết kế lò phản ứng hạt nhân phải được cơ quan pháp quy hạt nhân của nước đối tác thẩm định và phê duyệt, trong đó có tính đến các yêu cầu đặc thù của Việt Nam. Trường hợp do các cơ quan chuyên môn của Việt Nam tự thiết kế, cần tuân thủ yêu cầu về an toàn và an ninh hạt nhân của IAEA.

5. Bổ sung quy định về kiểm soát chất thải phóng xạ:

Bổ sung các quy định rõ ràng hơn về kiểm soát chất thải phóng xạ, đặc biệt là trong khâu lưu giữ, vận chuyển, xử lý chất thải và ứng phó khi xảy ra sự cố hạt nhân.

Những ý kiến trên của Ủy ban KHCN&MT nhằm đảm bảo rằng: Dự thảo Luật NLNT sửa đổi sẽ tạo ra một hành lang pháp lý vững chắc, đáp ứng yêu cầu phát triển bền vững và an toàn trong lĩnh vực năng lượng nguyên tử tại Việt Nam.

Trong phiên thảo luận tổ chiều ngày 6/5/2025 tại Kỳ họp thứ 9, Quốc hội khóa XV, các đại biểu đã đóng góp nhiều ý kiến quan trọng đối với Dự thảo Luật NLNT sửa đổi. Dưới đây là một số nội dung đáng chú ý liên quan đến nội dung mà chúng tôi mong muốn đóng góp ý kiến với Quốc hội.

Về cơ quan pháp quy hạt nhân:

Đại biểu Hoàng Minh Hiếu (Nghệ An) đề nghị: Cần quy định rõ về cơ quan pháp quy hạt nhân, đảm bảo tính độc lập và hiệu quả trong hoạt động, phù hợp với thông lệ quốc tế và các yêu cầu của IAEA.

Về an toàn và an ninh hạt nhân:

Đại biểu Hoàng Thị Thu Hiền (Nghệ An) cho rằng: Các quy định về an toàn và an ninh trong Dự thảo Luật còn khái quát, chưa đầy đủ. Đề nghị bổ sung quy định nguyên tắc bao quát toàn bộ các hoạt động trong lĩnh vực năng lượng nguyên tử để đảm bảo phù hợp với phạm vi điều chỉnh của Luật.

Từ thực tiễn dự thảo Luật NLNT năm 2008, thực tiễn gần 20 năm thi hành Luật (2009-2025) và nghiên cứu hướng dẫn của IAEA, kinh nghiệm quốc tế, chúng tôi thấy cần thống nhất hai luận điểm quan trọng liên quan đến dự thảo Luật NLNT sửa đổi lần này:

Thứ nhất: Với lĩnh vực đặc thù như năng lượng nguyên tử, đặc biệt là điện hạt nhân mà Việt Nam còn ít kinh nghiệm thực tiễn, thì việc tuân thủ các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên (như Công ước An toàn hạt nhân, Việt Nam tham gia năm 2012) và các hướng dẫn của IAEA (như Sổ tay Luật hạt nhân của IAEA, ban hành năm 2010) là rất cần thiết, nên bổ sung vào Dự thảo Luật NLNT sửa đổi.

Thứ hai: Những quy định có tính nguyên tắc, ổn định, không thay đổi, nhằm bảo đảm an toàn hạt nhân, an ninh hạt nhân cho nhà máy điện hạt nhân, thì dù có phân quyền cho Chính phủ quy định dưới Luật, vẫn cần được luật hóa để bảo đảm được thực hiện đúng người, đúng việc, không chồng chéo và không bỏ sót.

Về luận điểm thứ nhất: Chỉ đạo của lãnh đạo các cấp, báo cáo thẩm tra của Ủy ban KHCN&MT và ý kiến của các đại biểu Quốc hội đã rõ và ủng hộ. Cụ thể, còn có việc chưa rõ ràng (tại dự thảo Luật NLNT sửa đổi) theo quy định tại Điều 7 Công ước An toàn hạt nhân về “hệ thống cấp phép, hệ thống thẩm định theo quy định đối với các công trình hạt nhân” (bao gồm nhà máy điện hạt nhân) và quy định tại Điều 8 Công ước An toàn hạt nhân về việc phải “thiết lập, hoặc chỉ định một cơ quan pháp quy được giao nhiệm vụ thực hiện khung luật pháp và pháp quy được đề cập trong Điều 7 và được cung cấp đủ thẩm quyền, năng lực, nguồn tài chính và nhân lực để hoàn thành các trách nhiệm được giao”.

Tại sao lại có “điểm nghẽn” khi mà chỉ đạo đã có và quy định của Công ước An toàn hạt nhân cũng rõ việc cần làm?

Có lẽ ở đâu đó ở cấp thực thi luôn có vấn đề (?)

Về hệ thống cấp phép, Điểm iii Điều 2 Công ước An toàn hạt nhân giải thích: “cấp phép” - có nghĩa là bất kỳ sự cho phép nào do cơ quan pháp quy cấp cho tổ chức nộp hồ sơ để chịu trách nhiệm về việc lựa chọn địa điểm, thiết kế, xây dựng, vận hành thử, vận hành, hoặc ngừng hoạt động một công trình hạt nhân. Trong nguyên bản tiếng Anh, hai từ “cấp phép” và cho phép sử dụng hai từ gốc khác nhau (“licence” và authorization).

Do đó, chúng tôi đề xuất cấp thực thi (những người chịu trách nhiệm chấp bút soạn dự thảo Luật NLNT sửa đổi) phải làm rõ vấn đề này và đề xuất phương án phù hợp. Không phải yêu cầu tới 6 giấy phép (địa điểm, thiết kế, xây dựng, vận hành thử, vận hành và chấm dứt hoạt động) mà có thể chỉ là phê duyệt địa điểm, phê duyệt thiết kế, cấp phép xây dựng (bao gồm cả vận hành thử “lạnh” (chưa nạp nhiên liệu hạt nhân vào lò phản ứng)) và cấp phép vận hành (bao gồm cả vận hành thử “nóng” cho phép nạp nhiên liệu hạt nhân vào lò phản ứng và vận hành với công suất thấp, tăng dần đến công suất lớn nhất theo thiết kế - gọi là công suất danh định)…

Nếu có quy định “tích hợp” như vậy, sẽ không gây áp lực “giấy phép” đối với chủ đầu tư, phù hợp với chủ trương cải cách thủ tục hành chính hiện nay. Mặt khác, chủ đầu tư cũng hiểu là khi nhận giấy phép - nghĩa là nhận trách nhiệm chính về an toàn đối với công trình hạt nhân. Trách nhiệm này không được phép “bàn giao” cho bất cứ ai, bất cứ tổ chức nào khác (kể cả các tổ chức tư vấn, thiết kế, xây dựng…). Chủ đầu tư sau khi nhận được giấy phép sẽ là “tổ chức được cấp phép” và phải chịu trách nhiệm chính đối với sự cố, trách nhiệm dân sự đối với tai nạn hạt nhân (nếu xảy ra) và trách nhiệm đối với chấm dứt hoạt động, đối với chất thải phóng xạ (bao gồm cả nhiên liệu hạt nhân đã qua sử dụng). Nghị định sẽ quy định cụ thể các trách nhiệm đối với tổ chức được cấp phép, trách nhiệm kiểm tra, giám sát pháp quy của cơ quan pháp quy hạt nhân và thẩm quyền tạm dừng hoạt động của tổ chức được cấp phép (nếu có vi phạm an toàn hạt nhân, an ninh hạt nhân).

Theo Công ước An toàn hạt nhân và các hướng dẫn của IAEA, thì ngoài hệ thống cấp phép, hệ thống thẩm định đối với các công trình hạt nhân cũng rất quan trọng. Trách nhiệm thẩm định chưa được quy định đầy đủ trong Dự thảo Luật NLNT sửa đổi. Vì vậy, khi trao đổi với lãnh đạo và các cán bộ chủ chốt của Bộ Xây dựng, chúng tôi đã từng nghe các câu hỏi: Bộ Khoa học và Công nghệ chịu trách nhiệm về an toàn hạt nhân đối với nhà máy điện hạt nhân - vậy trách nhiệm bảo vệ môi trường, an toàn xây dựng, an toàn phòng cháy, chữa cháy, an toàn vận hành được quy định như thế nào trong hệ thống thẩm định và có liên quan gì trong hệ thống cấp phép?

Băn khoăn của đại biểu Quốc hội về “các quy định về an toàn và an ninh trong dự thảo luật còn khái quát, chưa đầy đủ” cũng là vì Dự thảo Luật NLNT sửa đổi chưa làm rõ các quy định cụ thể, đầy đủ hơn như nêu trên.

Cũng có ý kiến ở cấp thực thi cho rằng: Những quy định cụ thể, đầy đủ nên để làm rõ trong nghị định hướng dẫn và các thông tư.

Đành rằng, đã là Luật khung thì không thể quy định hết chi tiết. Nhưng có lẽ ở đây cần vận dụng luận điểm thứ hai đã nêu trên - nghĩa là “những quy định có tính nguyên tắc, ổn định, không thay đổi, nhằm bảo đảm an toàn hạt nhân, an ninh hạt nhân cho nhà máy điện hạt nhân” thì “cần được luật hóa”.

Khi Luật Năng lượng Nguyên tử được ban hành năm 2008, một số nội dung dự kiến có tính nguyên tắc đã bị đưa ra khỏi Dự thảo Luật, với đề xuất sẽ được hướng dẫn trong nghị định dưới Luật. Nhưng thực tế đã không làm được như vậy, tạo ra các lỗ hổng pháp lý, hoặc quy định chồng chéo rất đáng tiếc.

Sau đó, chuyên gia IAEA đã khuyến cáo: Những gì rất nguyên tắc liên quan đến bảo đảm an toàn hạt nhân, an ninh hạt nhân phải được đưa vào Luật. Ví dụ, theo quy định của Thông tư số 13/2009/TT-BKHCN ngày 20/5/2009 của Bộ Khoa học và Công nghệ hướng dẫn đánh giá sơ bộ về an toàn hạt nhân đối với địa điểm nhà máy điện hạt nhân trong giai đoạn quyết định chủ trương đầu tư, thì khu vực cấm dân cư là “khu vực có ranh giới ngoài cách hàng rào nhà máy tối thiểu 1 km”. Trong khi hướng dẫn di dân tái định cư, thì chỉ “di dân đối với ranh giới cách hàng rào nhà máy 0,5 km”. Quy định chồng chéo này có thể đã không xảy ra, nếu được Luật hóa ở cấp cao hơn.

Trở lại những vướng mắc mà Dự thảo Luật NLNT sửa đổi chưa làm rõ. Chúng tôi đề xuất:

1. Cần hiểu rõ khái niệm an toàn hạt nhân quy định tại Điều 3 Luật NLNT năm 2008 có liên quan đến sự cố do thiết bị hạt nhân và vật liệu hạt nhân gây ra. Các sự cố môi trường, xây dựng, cháy nổ, sự cố vận hành tại nhà máy điện hạt nhân đều có thể là khởi phát, dẫn đến sự cố thiết bị hạt nhân, vật liệu hạt nhân. Vậy, khi triển khai dự án điện hạt nhân, trách nhiệm của cơ quan pháp quy hạt nhân là trách nhiệm chính, phối hợp hoạt động với cơ quan an toàn (cơ quan pháp quy) của các bộ, ngành khác theo chuyên ngành của các cơ quan đó.

2. Làm rõ các nguyên tắc liên quan đến cấp phép (như hướng dẫn tại tài liệu của IAEA số SRS-119 “Quy trình cấp phép xây dựng, vận hành thử và vận hành của nhà máy điện hạt nhân” năm 2023).

3. Làm rõ các nguyên tắc liên quan đến đánh giá và thẩm định an toàn (như hướng dẫn tại tài liệu của IAEA số SRS-125 “Lập kế hoạch, quản lý và thực hiện các đánh giá và thẩm định an toàn pháp quy cho nhà máy điện hạt nhân” năm 2025).

Theo hướng dẫn của IAEA: Giấy phép của cơ quan quản lý nhà nước về bảo đảm an toàn bức xạ, an toàn hạt nhân và an ninh hạt nhân (cơ quan pháp quy hạt nhân) được hiểu là giấy phép cuối cùng để tổ chức được cấp phép được thực hiện hoạt động có liên quan. Các cơ quan an toàn (cơ quan pháp quy) của các bộ, ngành khác phải hoàn thành trước việc đánh giá, thẩm định, phê duyệt có liên quan và cung cấp kết quả đánh giá, thẩm định, phê duyệt của mình cho cơ quan pháp quy hạt nhân.

4. Làm rõ yêu cầu hỗ trợ kỹ thuật và khoa học của các tổ chức có liên quan (như hướng dẫn tại tài liệu của IAEA số TECDOC-1835 “Các tổ chức hỗ trợ kỹ thuật và khoa học cho chức năng pháp quy” năm 2018). Ngoài các chuyên môn hạt nhân, còn cần các chuyên môn về hệ thống đo lường, tự động hóa, điện, điều khiển, chống cháy nổ, các yếu tố tự nhiên (bao gồm cả địa chất, địa chấn, khí tượng, thủy văn, hải văn…), bảo vệ môi trường, vật liệu, công nghệ xây dựng, cấu trúc, thiết bị, chế tạo… Có nghĩa là ngoài Viện Năng lượng Nguyên tử Việt Nam, cần có các tổ chức hỗ trợ kỹ thuật và khoa học khác. Nên cần luật hóa quy định về trách nhiệm hỗ trợ kỹ thuật và khoa học chính cho chức năng pháp quy của Viện Năng lượng Nguyên tử Việt Nam, đồng thời yêu cầu nhiệm vụ phối hợp hoạt động của Viện với các tổ chức hỗ trợ kỹ thuật và khoa học của các bộ, ngành khác theo chuyên ngành của các tổ chức đó.

Một số đề xuất cụ thể với Dự thảo Luật NLNT sửa đổi phiên bản 5.2 (ngày 8/5/2025):

1. Bổ sung các quy định nguyên tắc tại Điều “Quản lý nhà nước về năng lượng nguyên tử” (Điều 7) về cơ quan quản lý về an toàn bức xạ và hạt nhân quốc gia (cơ quan pháp quy hạt nhân) và về giấy phép phù hợp với quy định tại các Điểm ii và iii Điều 2 Công ước An toàn hạt nhân.

2. Bổ sung các quy định nguyên tắc tại Điều “Quản lý nhà nước về năng lượng nguyên tử” (Điều 7) về trách nhiệm của Chính phủ trong hoàn thiện các văn bản hướng dẫn dưới Luật và tổ chức cơ quan quản lý về an toàn bức xạ và hạt nhân quốc gia (cơ quan pháp quy hạt nhân) phù hợp với quy định tại Điều 7 và Điều 8 Công ước An toàn hạt nhân.

3. Bố cục Chương “An toàn và an ninh cơ sở hạt nhân” (Chương IV) phù hợp với bố cục của Chương 6 của Sổ tay Luật hạt nhân của IAEA (năm 2010), theo thứ tự: Nhà máy điện hạt nhân, Lò phản ứng nghiên cứu, Các cơ sở hạt nhân khác (Cơ sở chuyển hóa, làm giàu urani, chế tạo, tái chế nhiên liệu hạt nhân; Cơ sở lưu giữ, xử lý, chôn cất nhiên liệu hạt nhân đã qua sử dụng) và Chấm dứt hoạt động các cơ sở hạt nhân.

Với bố cục này, Dự thảo Luật NLNT (sửa đổi) làm nổi bật được câu trả lời các yêu cầu của đại biểu Quốc hội về quy định đối với nhà máy điện hạt nhân và quy định đối với nhiên liệu hạt nhân đã qua sử dụng.

4. Bổ sung quy định làm rõ các nguyên tắc liên quan đến cấp phép, đánh giá và thẩm định an toàn đã nêu ở trên, đặc biệt là việc tuân thủ Điều 14 Công ước An toàn hạt nhân.

Kết luận:

Từ những phân tích ở trên, có thể thấy rằng, việc sửa đổi Luật Năng lượng Nguyên tử là một yêu cầu khách quan, cấp thiết, nhằm đáp ứng các cam kết quốc tế, đồng thời đảm bảo an toàn và hiệu quả cho việc phát triển điện hạt nhân tại Việt Nam trong giai đoạn tới.

Hai nội dung cốt lõi được bài viết nhấn mạnh là “vai trò của cơ quan pháp quy hạt nhân” và “các quy định bảo đảm an toàn, an ninh hạt nhân đối với nhà máy điện hạt nhân” cần được thể hiện rõ ràng, đầy đủ ngay trong Dự thảo Luật NLNT sửa đổi. Những quy định này không nên chỉ dừng lại ở cấp Nghị định, hoặc Thông tư, mà cần được “luật hóa” nhằm đảm bảo tính nguyên tắc, ổn định, tránh tình trạng chồng chéo, bỏ sót, hoặc tạo ra khoảng trống pháp lý trong thực thi.

Đặc biệt, trong bối cảnh Việt Nam đang hướng tới tái khởi động chương trình điện hạt nhân, một hành lang pháp lý vững chắc, đồng bộ và chuẩn mực quốc tế là điều kiện tiên quyết. Việc tiếp thu kinh nghiệm quốc tế, tuân thủ các điều ước mà Việt Nam là thành viên, cùng với vai trò trung tâm của cơ quan pháp quy hạt nhân là những yếu tố nền tảng, quyết định sự thành công, hay thất bại của bất kỳ dự án điện hạt nhân nào trong tương lai.

Rất mong Quốc hội, các cơ quan thẩm tra và ban soạn thảo xem xét đầy đủ các kiến nghị, góp phần hoàn thiện Dự thảo Luật Năng lượng Nguyên tử (sửa đổi), tạo nền tảng pháp lý cho một giai đoạn phát triển mới, an toàn và bền vững của ngành năng lượng nguyên tử Việt Nam./.

[*] TS. LÊ CHÍ DŨNG - CHUYÊN GIA PHÁP QUY HẠT NHÂN (VIỆN NĂNG LƯỢNG NGUYÊN TỬ VIỆT NAM)