Ý kiến về Chương trình phát triển nguồn điện trong dự thảo Quy hoạch điện VIII

Dự báo nhu cầu điện trong dự thảo Quy hoạch điện VIII ‘vẫn chưa thấy thuyết phục’

Vài ý kiến đối với dự thảo Quy hoạch tổng thể về năng lượng quốc gia

Phát triển nguồn điện trong Quy hoạch điện VIII và những thách thức trong lựa chọn

Góp ý về kịch bản lựa chọn cho Quy hoạch điện VIII

Bàn về nhu cầu và cơ cấu nguồn điện quốc gia trong vài thập niên tới

Ý kiến trao đổi về Quy hoạch điện VIII

PGS, TS. NGUYỄN CẢNH NAM [*]

“Quy hoạch phát triển điện lực quốc gia thời kỳ 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2045” (viết tắt là QH điện VIII) được xây dựng theo Nhiệm vụ phê duyệt tại Quyết địnhsố  1264/QĐ-TTg ngày 1/10/2019 của Thủ tướng Chính phủ. Dự thảo lần 3 (tháng 2/2021) của Quy hoạch  này được công bố trên trang Web của Bộ Công Thương để xin ý kiến của các bộ, ngành và cơ quan liên quan.

Sau đây là một số ý kiến về Chương trình phát triển nguồn điện trong dự thảo QH điện VIII nêu trên:

1/ Về các tiêu chí xây dựng chương trình phát triển nguồn điện:

Tại mục 4.2.2 nêu Tiêu chí chung và 7 tiêu chí cụ thể. Có vấn đề là:

a/ Các tiêu chí mới nêu chung chung một cách định tính mà chưa định lượng.

b/ Chưa cụ thể hóa các tiêu chí cho từng giai đoạn trong thời kỳ từ 2021 đến 2045 vì cả thời kỳ này bối cảnh kinh tế - xã hội của nước ta sẽ có nhiều thay đổi theo hướng phát triển đột phá về chất trong từng giai đoạn 5 năm (như sẽ nêu dưới đây).

Theo ý kiến của chúng tôi, việc xây dựng các tiêu chí cần bám sát một trong các nhiệm vụ đề ra trong Nghị quyết 55-NQ/TW là: “1. Phát triển các nguồn cung năng lượng sơ cấp theo hướng tăng cường khả năng tự chủ, đa dạng hoá, bảo đảm tính hiệu quả, tin cậy và bền vững”.

Như vậy, nguyên tắc chung xây dựng các tiêu chí phát triển nguồn điện của QH điện VIII phải phản ánh được các yêu cầu: “Tăng cường khả năng tự chủ, đa dạng hoá, bảo đảm tính hiệu quả, tin cậy và bền vững”. 

Theo đó, nên tập trung và cụ thể hóa 3 tiêu chí chính là: (i) Đảm bảo an ninh cung cấp điện; (ii) Đáp ứng mức phát thải khí nhà kính trong giới hạn cho phép; (iii) Có chi phí sản xuất điện phù hợp với khả năng chi trả của xã hội trong từng giai đoạn. (Lưu ý: Không nên thấp nhất vì chỉ tiêu này liên quan đến mức phát thải và thu nhập của người dân trong từng giai đoạn, cũng như mức độ đảm bảo an ninh và chất lượng cung cấp điện). Ba tiêu chí này có quan hệ mật thiết hữu cơ với nhau và ràng buộc lẫn nhau, trong đó tiêu chí thứ nhất đóng vai trò tiên quyết.

Ta biết rằng, (i) Theo Nghị quyết Đại hội XIII của Đảng, nước ta sẽ phấn đấu đến năm 2025 là nước đang phát triển có công nghiệp theo hướng hiện đại, vượt qua mức thu nhập trung bình thấp (được hiểu khoảng 5 nghìn USD/người); đến năm 2030, là nước đang phát triển có công nghiệp hiện đại, thu nhập trung bình cao (được hiểu dưới 10 nghìn USD/người); đến năm 2045, trở thành nước phát triển, thu nhập cao (được hiểu trên 10 nghìn USD/người). Tiếp đến, (ii) Nhu cầu điện ngày càng tăng, do đó quy mô nguồn điện ngày càng lớn, vượt quá khả năng nguồn cung trong nước, kéo theo phải nhập khẩu (bao gồm điện năng và nguồn nhiên liệu sản xuất điện) với khối lượng ngày càng nhiều, theo đó sẽ đối mặt với nhiều rủi ro về đảm bảo nguồn cung, tức an ninh cung cấp điện. 

Vì vậy, các tiêu chí nêu trên cũng cần xác định phù hợp cho từng giai đoạn: Đến năm 2025; đến năm 2030; đến năm 2035 và đến 2045, tương thích với các yếu tố nêu trên trong từng giai đoạn. Trong đó, tiêu chí thứ nhất giữ nguyên vai trò tiên quyết cho các giai đoạn, song nội hàm của nó phải được lượng hóa và xác định phù hợp với quy mô nguồn điện trong từng giai đoạn.

Ví dụ, mức độ tự chủ (thông qua tỷ lệ nguồn cung trong nước và nguồn nhập khẩu phải là bao nhiêu), tỷ lệ dự phòng công suất, mức độ đa dạng hóa nguồn cung nhập khẩu (đối với các loại nhiên liệu nhập khẩu), mức độ đa dạng hóa nguồn điện theo loại nhiên liệu (nhất là tỷ lệ nguồn điện năng lượng tái tạo), mức độ dự trữ nguồn nhiên liệu (tùy thuộc chủ yếu vào quy mô nguồn nhiên liệu nhập khẩu trong từng giai đoạn).

Tiêu chí thứ hai, về mức phát thải, điều kiện tiên quyết là không vượt quá mức giới hạn cho phép theo quy định (chứ chưa phải là sạch nhất, tối đa bằng mức cam kết của Việt Nam đối với quốc tế về giảm phát thải khí nhà kính trong quá trình sản xuất điện). Còn mức giảm phát thải theo hướng sạch hơn thì “liệu cơm gắp mắm” tùy thuộc vào tiêu chí thứ nhất và tiêu chí thứ ba (tiêu chí mức phát thải có thể tính theo mức phát thải CO2 bình quân trên kWh cho từng thời kỳ); tiêu chí thứ ba về chi phí sản xuất điện, điều kiện tiên quyết là phải phù hợp với khả năng chi trả của xã hội. Theo đó, tiêu chí này sẽ tăng dần phù hợp với thu nhập (GDP bình quân đầu người) ngày càng tăng và chất lượng cung cấp điện ngày càng nâng cao và sạch hơn (giảm phát thải khí nhà kính).

2/ Về nội dung chi phí ngoại sinh:

Tại mục 4.3.2 nêu “Chi phí ngoại sinh: Là chi phí thiệt hại đến môi trường và sức khỏe con người của các loại hình phát thải như CO2, SOx, NOx, bụi. Mức phát thải được xác định theo từng loại công nghệ sản xuất điện”. 

Có vấn đề là:

Theo Luật Thuế bảo vệ môi trường số 57/2010/QH12 thuế bảo vệ môi trường (BVMT) là loại thuế gián thu, đánh vào sản phẩm, hàng hóa (sau đây gọi chung là hàng hóa) khi sử dụng gây tác động xấu đến môi trường.

Khung thuế suất thuế BVMT đối với các loại nhiên liệu được quy định như sau:

Mức thuế suất thuế BVMT hiện hành được quy định tại Nghị quyết số 579/2018/UBTVQH14 hiệu lực từ 1/01/2019.

Như vậy, theo quy định trên đây của Luật thuế BVMT thì chi phí ngoại sinh của các loại nhiên liệu đã được tính đến, chỉ có điều đang chủ yếu đánh vào tiềm năng gây ô nhiễm môi trường mang tính chung chung, cào bằng mà: (1) Chưa đánh trực tiếp vào các yếu tố gây ô nhiễm và mức độ gây ô nhiễm của các loại nhiên liệu khi sử dụng chúng; (2) Chưa xét đến mức độ phát thải thực tế của công nghệ, thiết bị sử dụng nhiên liệu. Chính vì vậy mà nhiều người lầm tưởng chưa có thuế đánh vào sự phát thải CO2 của nhiệt điện than, dầu, khí.

Đề nghị giải quyết vấn đề này theo tinh thần như sau:

Thứ nhất: Khi tính chi phí ngoại sinh phải giảm trừ mức thuế BVMT đã được quy định nêu trên cho từng loại nhiệt điện.

Thứ hai: Đối với các phát thải SOx, NOx, bụi (và thêm CO nữa) thì chỉ quy định tuyệt đối phải tuân thủ quy chuẩn bắt buộc, không được vượt quá giới hạn cho phép gây ảnh hưởng xấu đến môi trường và sức khỏe cộng đồng (nếu không đáp ứng thì không cho phép xây dựng). Riêng đối với khí CO2, để phù hợp với tình hình hiện nay và theo luật pháp quốc tế nên quy định hạn mức phát thải CO2 cho phép, nếu vượt mức phát thải đó thì mới tính chi phí ngoại sinh. Quy định như vậy cũng sẽ đưa lại công bằng cho nhà máy nhiệt điện công nghệ cao chi phí đầu tư cao nhưng có mức phát thải CO2 thấp hơn, ngược lại, nhà máy nhiệt điện công nghệ thấp chi phí đầu tư thấp nhưng có mức phát thải CO2 cao sẽ phải chịu chi phí ngoại sinh.

3/ Về Chương trình phát triển nguồn điện: 

Tại mục “9.3.1. Xây dựng các kịch bản phát triển nguồn điện” đề xuất 7 kịch bản gốc, gồm các Kịch bản: 0, 1, 2, 3, 4, 5, 6; trong đó các kịch bản: 1, 2, 3 và 4 đều được tính toán theo 2 trường hợp sau:

- Trường hợp A: Không tính chi phí ngoại sinh của các loại hình phát thải trong hàm tối ưu chi phí tối thiểu của mô hình (thành 4 Kịch bản: 1A, 2A, 3A, 4A).

- Trường hợp B: Có tính chi phí ngoại sinh của các loại hình phát thải trong hàm tối ưu chi phí tối thiểu của mô hình (thành 4 Kịch bản: 1B, 2B, 3B, 4B).

Như vậy, tổng cộng có 11 kịch bản chính. Các kịch bản chính đều tính cho phụ tải dự báo theo kịch bản cơ sở.

Tiếp theo đề ra Nhóm kịch bản phân tích độ nhạy gồm các trường hợp:

- Phân tích độ nhạy về phụ tải.

- Phân tích độ nhạy về khí hậu.

- Phân tích độ nhạy về giá nhiên liệu sơ cấp.

- Phân tích độ nhạy về chi phí đầu tư nguồn điện.

- Phân tích độ nhạy về giá CO2.

Theo ý kiến của chúng tôi, việc xây dựng các kịch bản phát triển các nguồn điện có những vấn đề sau:

a/ Mới chỉ xây dựng các kịch bản đáp ứng nhu cầu phụ tải theo Kịch bản cơ sở (Kịch bản trung bình), còn việc đáp ứng nhu cầu Kịch bản phụ tải cao và thấp chỉ đề cập dưới góc độ phân tích độ nhạy.

Như vậy, trên thực tế coi Kịch bản phụ tải thấp và cao chỉ là trường hợp biến động của kịch bản phụ tải cơ sở, giống như các trường hợp: Biến động về giá nhiên liệu sơ cấp, biến động về khí hậu, biến động về chi phí đầu tư nguồn điện, biến động về giá CO2. Cách làm đó là không đúng với nguyên tắc xây dựng kịch bản và nhiệm vụ phân tích độ nhạy của dự án, do vậy việc phân tích độ nhạy về phụ tải không thể thay thế việc xây dựng và tính toán phát triển nguồn điện cho Kịch bản thấp và Kịch bản cao. Bởi khi xây dựng và tính toán các kịch bản này sẽ có những sự khác biệt so với phân tích độ nhạy về phụ tải của Kịch bản cơ sở.

Ví dụ, khi chuẩn bị bữa ăn cho 2 người, cho 10 người và 18 người sẽ có sự khác nhau ngay từ đầu khi lựa chọn món ăn cho từng trường hợp: 2 người, 10 người và 18 người. Hơn nữa, mục tiêu của phân tích độ nhạy là để xác định mức độ tin cậy, hay khả năng chịu đựng rủi ro về mặt hiệu quả kinh tế của dự án đầu tư (tăng, giảm vốn đầu tư; tăng, giảm giá bán; giảm sản lượng => Mức hòa vốn).

b/ Do bất cập nêu trên nên trên thực tế chưa xác lập và tính toán phát triển nguồn điện cho Kịch bản thấp và Kịch bản cao.

c/ Khi phân tích độ nhạy chưa đề cập đến rủi ro gián đoạn nguồn cung nhập khẩu do nguyên nhân thị trường và phi thị trường.

d) Do chưa xác lập và tính toán phát triển nguồn điện cho Kịch bản thấp và Kịch bản cao nên chưa có sự tích hợp 3 Kịch bản: Kịch bản thấp, Kịch bản cơ sở, Kịch bản cao. Vì rằng, Kịch bản cơ sở chỉ là kịch bản lựa chọn thực hiện chứ thực tế không phải sẽ diễn ra hoàn toàn như thế và càng không phải Kịch bản cao và Kịch bản thấp chỉ đóng vai trò “quân xanh” gọi là cho có theo quy định mà thực tế có thể diễn ra ở mức độ nào đó theo Kịch bản cao, hoặc Kịch bản thấp.

Theo ý kiến chúng tôi, việc xây dựng kịch bản phát triển nguồn điện cần bám sát một trong các nhiệm vụ đề ra trong Nghị quyết 55-NQ/TW là: “1. Phát triển các nguồn cung năng lượng sơ cấp theo hướng tăng cường khả năng tự chủ, đa dạng hoá, bảo đảm tính hiệu quả, tin cậy và bền vững”.

Như vậy, nguyên tắc chung phát triển nguồn điện phải đáp ứng yêu cầu “tăng cường khả năng tự chủ, đa dạng hoá, bảo đảm tính hiệu quả, tin cậy và bền vững”. Để đáp ứng được yêu cầu đó, trình tự xây dựng kịch bản phát triển nguồn điện phải là:

(i) Trước hết cần liệt kê và làm rõ tiềm năng các nguồn tài nguyên năng lượng sẵn có trong nước dự kiến huy động cho sản xuất điện, làm rõ các lợi thế và bất lợi của từng nguồn tài nguyên năng lượng, trên cơ sở đó sắp xếp thứ tự ưu tiên huy động từng nguồn tài nguyên năng lượng.

(ii) Tiếp theo, làm rõ khả năng các nguồn nhiên liệu nhập khẩu cho sản xuất điện, làm rõ tiềm năng, các lợi thế và bất lợi của từng nguồn nhiên liệu nhập khẩu, theo đó sắp xếp thứ tự ưu tiên huy động/nhập khẩu cho sản xuất điện.

(iii) Xây dựng các kịch bản huy động các nguồn nhiên liệu cho sản xuất điện (cả nguồn trong nước và nhập khẩu) với quy mô đáp ứng đủ nhu cầu sản xuất điện cho cả 3 kịch bản phụ tải: Thấp, Trung bình/Cơ sở và Cao.

(iv) Phân tích, đánh giá, lựa chọn kịch bản phát triển nguồn điện hợp lý nhất theo các tiêu chí đã đề ra.

Vì vậy, thiết nghĩ, cần xây dựng 3 Kịch bản chính phát triển nguồn điện tương ứng với 3 Kịch bản phụ tải theo dự báo: Thấp, Cơ sở và Cao. Trong đó, mỗi kịch bản phát triển nguồn điện chính có các kịch bản khác nhau theo cơ cấu nguồn điện, gồm:

(i) Kịch bản A: Cơ cấu nguồn điện theo loại nhiên liệu.

(ii) Kịch bản B: Cơ cấu nguồn điện theo nguồn cung trong nước và nguồn nhập khẩu.

(iii) Kịch bản C: Cơ cấu nguồn điện theo hướng đa dạng hóa nguồn cung nhập khẩu.

Để không làm phức tạp hóa vấn đề các Kịch bản chỉ tính cho Trường hợp có tính chi phí ngoại sinh, có điều là nội dung và mức chi phí ngoại sinh phải xác định cho hợp lý. Làm như vậy sẽ nhất quán ngay từ đầu thực hiện mục tiêu “Khai thác và sử dụng có hiệu quả nguồn tài nguyên năng lượng trong nước kết hợp với xuất, nhập khẩu năng lượng hợp lý”, “bảo vệ môi trường và thích ứng với biến đổi khí hậu” như đã đề ra trong Nghị quyết 55 của Bộ Chính trị.

Phân tích, đánh giá và lựa chọn 3 Kịch bản hợp lý nhất cho 3 Kịch bản chính: Thấp, Cơ sở, Cao. Tiếp theo tích hợp 3 Kịch bản được chọn trên cơ sở lấy Kịch bản Cơ sở làm nòng cốt dự kiến các tình huống biến động cầu và cung (tăng, giảm, chuyển đổi, thay thế, v.v... theo thời kỳ và theo địa bàn), theo đó đề xuất các giải pháp ứng phó thích hợp phù hợp với phạm vi của Kịch bản Cao và Kịch bản Thấp. Sau này khi tổ chức thực hiện QH điện VIII, nếu các biến động về cầu và cung xảy ra trong phạm vi các tình huống đã dự kiến trong tích hợp 3 Kịch bản thì Ban chỉ đạo thực hiện Quy hoạch chỉ việc thực hiện theo các giải pháp ứng phó đã đề xuất.

Cần lưu ý rằng, khi phân tích, đánh giá các kịch bản phát triển nguồn điện, chỉ tiêu về chi phí sản xuất điện mới chỉ là chi phí của khâu sản xuất điện, chưa bao gồm các chi phí nối lưới và truyền tải điện cùng các chi phí đảm bảo an toàn, ổn định, tin cậy của hệ thống điện. Các chi phí này sẽ khác nhau giữa các kịch bản có cơ cấu nguồn điện năng lượng tái tạo khác nhau (điện gió và điện mặt trời). Cho nên Kịch bản phát triển nguồn điện cho chi phí sản xuất điện thấp nhất chưa chắc đã có giá thành điện toàn bộ thấp nhất. Do vậy, quyết định cuối cùng lựa chọn kịch bản (phương án) phát triển điện sẽ phải căn cứ vào chỉ tiêu giá thành điện toàn bộ (bao gồm chi phí sản xuất, chi phí ngoại sinh, chi phí nối lưới, truyền tải, phân phối điện, chi phí tổn thất và quản lý hệ thống điện) thông qua đánh giá kinh tế các phương án phát triển điện của Quy hoạch./.

Kỳ tới: Bàn về phát triển nguồn điện năng lượng tái tạo và đánh giá kinh tế trong dự thảo Quy hoạch điện VIII

[*] HỘI ĐỒNG KHOA HỌC TẠP CHÍ NĂNG LƯỢNG VIỆT NAM; KHOA QUẢN LÝ CÔNG NGHIỆP VÀ NĂNG LƯỢNG - EPU