Thị trường điện Việt Nam và những bất cập trong quản lý Nhà nước

Thấy gì về cơ cấu hoạt động của Ủy ban Quản lý vốn Nhà nước?
Thủ tướng giao BCT nghiên cứu phản biện của Tạp chí Năng lượng Việt Nam

TS. NGUYỄN THÀNH SƠN (*)

Công tác quản lý một lĩnh vực nào đó trên thực tế đều thông qua các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến lĩnh vực đó. Mặc dù, trong quản lý, ngoài cơ quan quản lý (hay người quản lý), còn luôn tồn tại "đối tượng bị quản lý". Phần lớn các văn bản quy phạm pháp luật được cơ quan quản lý biên soạn và trên thực tế, trong biên soạn văn bản người ta thường hay quên "đối tượng bị quản lý" - các doanh nghiệp, hay các chủ đầu tư.

Liên quan đến thị trường điện, đến nay có nhiều văn bản quy phạm pháp luật (từ Luật Điện lực được Quốc hội ban hành ngày 03/12/2004, các nghị định của Chính phủ đến rất nhiều thông tư hướng dẫn của các bộ). Trong đó, đáng chú ý nhất và đang có nhiều bất cập nhất là các thông tư của Bộ Công Thương, gồm: "Thông tư quy định phương pháp xác định giá phát điện, trình tự kiểm tra hợp đồng mua bán điện" (số 56/2014/TT-BCT do Bộ Công Thương ban hành ngày 19/12/2014) và "Thông tư sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư số 30/2014/TT-BCT ngày 02/10/2014 của Bộ trưởng Bộ Công Thương quy định vận hành thị trường phát điện cạnh tranh và Thông tư số 56/2014/TT-BCT ngày 19/12/2014 của Bộ trưởng Bộ Công Thương quy định phương pháp xác định giá phát điện, trình tự kiểm tra hợp đồng mua bán điện". Sau đây gọi tắt là "Thông tư 56".

Là một cơ quan quản lý có "bề dày kinh nghiệm", các văn bản được Bộ Công Thương ban hành nói trên cũng "rất dày" (hàng chục trang), nhiều chữ, lắm công thức, nhưng không phải để "vận hành thị trường phát điện cạnh tranh". Ngược lại, đã và đang tạo ra một thị trường điện hoàn toàn không có cạnh tranh lành mạnh theo đúng nghĩa.

Tất nhiên, những công thức xác định các chi phí liên quan đến giá bán điện trong Hợp đồng mua - bán điện (HĐMBĐ) đưa ra hướng dẫn trong Thông tư 56 đã được Bộ Công Thương "copy-paste" (chắc của nước ngoài, hay theo một đề tài/dự án nào đó bằng tiền chùa). Nhưng chủ nhiệm đề tài "copy-paste" của Thông tư 56 về HĐMBĐ này lại không hiểu đúng và đủ về bản chất kinh tế của các dự án phát điện và chắc chưa bao giờ xây dựng được một mô hình toán - kinh tế của một nhà máy phát điện. Nếu không phải như vậy, thì các phụ lục và công thức tính giá điện đã được đưa ra một cách cố ý có lợi cho người phê duyệt HĐMBĐ, nhưng rất có hại cho nền kinh tế. Cụ thể như sau:

Trong Phụ lục 1 - "Các thông số được sử dụng tính toán giá HĐMBĐ" ban hành kèm theo Thông tư số 56 chỉ quy định một vài thông số của một nhà máy điện, gồm:

1. Đời sống kinh tế, năm.

2. Tỷ lệ chi phí vận hành bảo dưỡng, %.

3. Số giờ vận hành công suất cực đại trong năm được tính bình quân cho cả đời dự án, giờ/năm.

4. Tỷ lệ suy giảm hiệu suất bình quân trong đời sống kinh tế của nhà máy điện, %.

5. Tỷ lệ chi phí sửa chữa bảo dưỡng thường xuyên hàng năm, %.

6. Biên lãi suất vốn vay, %/năm.

7. Tỷ lệ trượt chi phí bình quân, %/năm; và,

8. Mức tải bình quân của nhà máy, %.

Trong mô hình toán - kinh tế của một nhà máy điện, các thông số này đều có ảnh hưởng đến giá bán điện theo HĐMBĐ. Vì vậy, cần có mức quy định chung áp dụng cho tất cả các nhà máy, đưa các nhà máy về cùng một "mặt bằng" để đánh giá/so sánh khách quan trước khi xác lập giá bán điện. Nhưng sự ảnh hưởng (tăng/giảm) của các thông số này đến chi phí (giá thành) phát điện và giá bán điện là không lớn bằng các thông số khác.

Các thông số rất có ảnh hưởng đến giá thành và giá bán điện của một nhà máy điện. Ví dụ, đối với nhà máy nhiệt điện chạy than gồm:

1. Tổng mức đầu tư, tỷ đồng.

2. Suất tiêu hao nhiên liệu chính (than), kg/kWh (hay hiệu suất nhiệt bình quân toàn nhà máy, kcal/kWh).

Đây là những thông số phản ánh trình độ quản lý đầu tư của chủ đầu tư và mức độ tiên tiến của công nghệ và thiết bị. Với cùng một công suất lắp đặt, dự án nhà máy nhiệt điện nào có "tổng mức đầu tư" thấp là những dự án có chủ đầu tư giỏi, được quản lý tốt các khâu đấu thầu/thương thảo/ký kết/triển khai các hợp đồng EPC, có giá thành và giá bán điện thấp, làm lợi cho nền kinh tế, cần được khuyến khích.

Thông số "suất tiêu hao than" là chỉ tiêu tổng hợp phản ánh mức độ tiên tiến về công nghệ của cả dây chuyền thiết bị (lò hơi, tua bin, máy phát, hệ thống nhiên liệu, hệ thống điện tự dùng, v.v...). Những dự án nhà máy nhiệt điện nào có thông số "tiêu hao nhiên liệu chính" thấp là những dự án có trình độ công nghệ cao, cần được khuyến khích.

Rất tiếc, Thông tư 56 đã đưa ra các quy định hoàn toàn ngược lại.

Theo các công thức tính trong Thông tư 56, những dự án nhà máy nhiệt điện có tổng mức đầu tư càng cao thì chủ đầu tư được bán điện với giá càng cao. Tương tự, những dự án nhà máy nhiệt điện có trình độ công nghệ càng thấp (suất tiêu hao nhiên liệu càng cao), thì chủ đầu tư cũng được bán điện với giá càng cao.

Đây là một kẽ hở rất lớn đã được tạo ra (kể cả vô tình, hay cố ý) để các chủ đầu tư không nghiêm túc lợi dụng, làm cho thị trường điện không có cạnh tranh lành mạnh.

Dưới đây, chúng tôi sẽ lấy dự án nhà máy nhiệt điện chạy than Thăng Long (2x310MW) để khảo sát và chứng minh tính chất nghiêm trọng cho các nhận định trên.

1/ Về thông số "tổng mức đầu tư":

Với quy mô công suất 620MW, các dự án nhà máy nhiệt điện chạy than trên thế giới có suất đầu tư tối đa ~1 triệu U$ tính cho 1MW công suất đặt. Ở Việt Nam, các nhà máy nhiệt điện chạy than chất lượng thấp của TKV (như Na Dương, Cao Ngạn) có quy mô công suất nhỏ hơn (chỉ 110-125MW), nhưng suất đầu tư cũng chỉ ~1 triệu U$/MW.

Dự án Nhà máy Nhiệt điện Thăng Long, nếu tính theo suất đầu tư chung chỉ ~620 triệu U$. Với tỷ giá 21.220 đồng/U$ (như dự án này được hoạch toán) thì tổng mức đầu tư tối đa của dự án này khoảng 13.156 tỷ đồng. Nhưng, do theo Thông tư 56, tổng mức đầu tư càng cao, dự án càng được bán điện với giá cao, trong dự thảo HĐMBĐ chủ đầu tư có thể sẽ nâng khống tổng mức đầu tư lên cao hơn mức 13.156 tỷ đồng. (Ví dụ là 18.370,97 tỷ đồng). Vì vậy, với cùng các thông số khác như nhau, chủ đầu tư sẽ được bán điện cho EVN với giá của năm cơ sở là 1.633,355 đồng/kWh và giá bán điện bình quân cả đời dự án là 1990,83 đồng/kWh.

Trong khi, nếu Thông tư 56, cũng đưa thông số "tổng mức đầu tư" vào Phụ lục1 như các thông số khác và được quy định chung một mặt bằng, thì chủ đầu tư dự án chỉ bán được điện năm cơ sở với giá 1453,539 đồng/kWh và giá bán điện bình quân cả đời dự án chỉ có 1811,01 đồng/kWh. Như vậy, trong cả đời dự án (30 năm), Thông tư 56 đã làm lợi cho chủ đầu tư (tức thiệt hại cho nền kinh tế) hơn 200.675 tỷ đồng (tính quy về giá trị hiện tại).

2/ Về thông số "suất tiêu hao than":

Theo hướng dẫn trong Thông tư 56, với suất tiêu hao than của Nhà máy Nhiệt điện Thăng Long là 0,5889 kg/kWh và với các thông số khác như nhau, giá bán điện bình quân cả đời dự án Nhà máy Nhiệt điện Thăng Long là 1990,83 đồng/kWh. Giả sử, nếu "khai" suất tiêu hao than tăng thêm 10% (0,6478 kg/kWh) thì chủ đầu tư sẽ được bán điện với giá bình quân cả đời dự án là 2105,34 đồng/kWh.

Như vậy, cả đời dự án (30 năm) chủ đầu tư được lợi (và nền kinh tế bị thiệt hại) khoảng 85.358 tỷ đồng (tính quy về giá trị hiện tại).

Nếu Bộ Công Thương cũng đưa thống số "suất tiêu hao than" vào Phụ lục 1 và quy định mức bình quân chung (đối với các nhà máy nhiệt điện cùng quy mô công suất và cùng công nghệ đốt than) là 0,5300 kg/kWh, thì nền kinh tế sẽ được mua điện từ Nhà máy Nhiệt điện Thăng Long với giá bình quân cả đời dự án chỉ có 1876,31 đồng/kWh.

Như vậy, cả đời dự án, Bộ Công Thương sẽ làm lợi 85.358,4 tỷ đồng. (Tính quy về giá trị hiện tại).

Kết quả tính toán cụ thể của các kịch bản được trình bày trong bảng sau:

Bảng tính giá điện trong Hợp đồng mua - bán điện theo các kịch bản có thể so sánh được:

Tóm lại:

Các quy định về quản lý thị trường điện của Bộ Công Thương đề ra trong Thông tư 56 cho thấy:

1/ Còn nhiều thông số rất quan trọng đã chưa được đưa ra làm mặt bằng chung trong quá trình tính toán giá bán điện năm cơ sở và giá bán điện bình quân cả đời dự án. Cụ thể:

Một là: Đối với các dự án điện nói chung, thông số "tổng mức đầu tư" cũng cần được đưa vào Phụ lục 1 của Thông tư 56 và quy định ở mức bình quân tiên tiến cho tất cả các dự án có cùng quy mô công suất và cùng công nghệ phát điện.

Hai là: Đối với các dự án nhà máy nhiệt điện chạy than/dầu/khí, thông số "mức tiêu hao nhiên liệu chính" cũng cần được đưa vào Phụ lục 1 của Thông tư 56 và quy định chung ở mức bình quân tiên tiến cho các dự án có cùng quy mô công suất và cùng công nghệ phát điện.

2/ Ngoài việc hoàn thiện Thông tư 56, Bộ Công Thương cần cho rà soát lại các HĐMBĐ đã được ký theo hướng khuyến khích các chủ đầu tư giỏi (có mức đầu tư thấp) và các công nghệ tiên tiến (có mức tiêu hao nhiên liệu thấp).

(*) - Nguyên Tổng giám đốc Công ty CP nhiệt điện Cẩm Phả - TKV

 - Hội đồng Phản biện Tạp chí Năng lượng Việt Nam