Bất cập của Quy hoạch điện lực quốc gia và kiến nghị khắc phục

Đề nghị nghiên cứu đề xuất của Tạp chí Năng lượng Việt Nam về Luật Quy hoạch
 

PGS, TS. BÙI HUY PHÙNG - HỘI ĐỒNG PHẢN BIỆN TẠP CHÍ NĂNG LƯỢNG VIỆT NAM

Những bất cập từ một số quy hoạch điện lực quốc gia

Trong cả quá trình phát triển cho tới nay (năm 2018), chúng ta đã xây dựng các quy hoạch phân ngành năng lượng sau:

1/ Bảy Quy hoạch phát triển điện lực quốc gia (QHĐL).

2/ Năm Quy hoạch phát triển ngành than (QHT).

3/ Ba Quy hoạch phát triển dầu - khí (QHDK).

4/ Dự thảo Quy hoạch năng luợng tái tạo (NLTT).

5/ Dự thảo Quy hoạch phát triển năng lượng quốc gia (giai đoạn 2016-2025), định hướng đến 2035 (tháng 6-2017).

Ngoài ra, còn có Chiến lược phát triển năng lượng quốc gia đến 2050 (năm 2007).

Trong nội dung bài viết này chỉ xin đề cập chủ yếu về một số quy hoạch điện lực quốc gia.

Các quy hoạch phát triển điện lực quốc gia đã là những cơ sở pháp lý để xây dựng kế hoạch phát triển các công trình năng lượng, tạo nên những cơ sở vật chất phục vụ phát triển kinh tế quốc dân. Tuy nhiên, cả một thời gian dài đã thể hiện nhiều bất cập, xin nêu mấy điểm chính sau.

1/ Về phương pháp: ngành năng lượng có tính hệ thống cao, nhưng các quy hoạch phân ngành: Điện, Than, Dầu - khí, năng lượng tái tạo được xây dựng riêng, khá biệt lập, trong từng phân ngành (tuy có sử dụng một số phương pháp và công cụ hiện đại, nhưng chưa đồng bộ - như quy hoạch phát triển điện lực), những phân ngành khác chủ yếu sử dụng phương pháp thủ công, đơn giản; chưa bao giờ các quy hoạch được nghiên cứu theo một phương pháp thống nhất.

2/ Thời gian quy hoạch chưa thống nhất, chưa bao giờ các quy hoạch phân ngành được lập đồng thời và có tầm nhìn xa.

3/ Nội dung quy hoạch được xem xét với độ tin cậy thấp, nhu cầu năng lượng được dự báo cao, các nguồn năng lượng trong nước và nhập ngoại thiếu chính xác, tính đồng bộ thấp, cơ cấu đầu tư chưa hợp lý trong từng phân ngành và cả giữa các phân ngành, dẫn tới khập khiểng, thiếu thống nhất.

4/ Tư liệu, số liệu phục vụ quy hoạch thiếu thống nhất, thiếu tin cậy, thiếu thẩm định, thể hiện từ chi phí đầu tư, giá cả của các loại nhiên liệu - năng lượng,… là đầu vào - đầu ra của nhau trong tính toán; làm kết quả tính toán bị sai lệch.

5/ Nội dung đánh giá môi trường chiến lược chưa được chú ý đúng mức, chưa thể hiện rõ phương pháp, thiếu những tính toán cần thiết, hầu như chưa có kết quả tham vấn cộng đồng.

6/ Công tác tư vấn, thẩm định ít được đổi mới, mỗi phân ngành thường được chỉ định một tư vấn duy nhất, ít phối hợp, chưa thực hiện đấu thầu; việc thẩm định còn khá sơ lược và thiếu ràng buộc tránh nhiêm.

Những thách thức trong Quy hoạch điện VII

Sau đây xin trình bày đôi nét thể hiện tính thiếu thống nhất, bất cập khi xây dựng quy hoạch riêng rẽ, cụ thể hơn có thể xem [9].

1/ Nhu cầu điện theo Quy hoạch điện VII [1].

Với nhu cầu này cho thấy:

Một là: Cường độ điện đối với GDP(kWh/USD) hiện nay ở nhiều nước đều bé hơn 1, Việt Nam nhiều năm qua xấp xỉ 1 đã là cao, nay dự báo ngày càng lớn, 1,5 - 2 - thụt lùi so với cả chính mình!

Hai là: Về hệ số đàn hồi điện, hiện nay Việt Nam khoảng 1,6-1,7, theo yêu cầu đến năm 2020 giảm xuống 1, với kết quả dự báo trên là không thể giảm được.

2/ Nguồn, lưới điện phải xây dựng dồn dập.

Kết quả tính toán nguồn với phương án cơ sở, có thể tóm tắt mấy con số chính sau đây.

Thứ nhất: Giai đoạn 2011-2015, tổng công suất nguồn 43.150MW (tăng so với 2010 là 22.890MW, mỗi năm tăng gần 5.000MW).

Thứ hai: Giai đoạn đến 2020, tổng công suất nguồn 75.000MW trong đó nhiệt điện than 32.500MW (46%).

Thứ ba: Năng lượng tái tạo trong tổng sản xuất điện đạt 4,5% vào 2020, 6% vào 2030.

Thứ tư: Điện hạt nhân dự kiến sẽ vào làm việc năm 2021 khoảng 2.000MW và đến 2030 sẽ có tổng công suất khoảng 10.000MW, 2025 tổng công suất nguồn 97.000MW, trong đó nhiệt điện than 45.200MW (46%).

Thứ năm: Giai đoạn đến 2030, tổng công suất nguồn 146.000MW, trong đó nhiệt điện than 77.300MW (52%), điện sản xuất 695 tỷ kWh, với phương án cao là 834 tỷ kWh.

Thứ sáu: Năng lượng tái tạo sản xuất điện đạt 4,5% vào 2020, 6% vào 2030.

3/ Yêu cầu than cho sản xuất điện lớn và chưa rõ nguồn cung cấp [1,3].

Đối với Việt Nam, tới đây, than được sử dụng nhiều để sản xuất điện là hợp lý, nhưng ở mức độ nào là phù hợp chưa được tính toán kỹ.

4/ Khí thiên nhiên hóa lỏng (LNG).

Yêu cầu nhập LNG để phát điện trong khi chưa có luận chứng cụ thể, tại thời điểm xây dựng quy hoạch, giá LNG khoảng 750USD/tấn, tức khoảng 18USD/1triệu BTU, với giá này, chỉ tiền nhiên liệu đã là khoảng 11-12cents/kWh.

5/ Yêu cầu đầu tư lớn và thiếu cân đối.

Để đảm bảo thực hiện khối lượng đã đề ra, Quy hoạch điện VII, yêu cầu vốn đầu tư khổng lồ. 
Giai đoạn 2011-2020: tổng đầu tư 48,8 tỷ USD, trong đó lưới 33%, 5 tỷ USD/năm. 
Giai đoạn 2021-2030: tổng đầu tư 75 tỷ USD, trong đó lưới 34%: 7,5 tỷ USD/năm.

Trong khi đó, trước đây, ngành than chỉ đầu tư mỗi năm 400-500 triệu USD, với Quy hoạch (năm 2012), bình quân mỗi năm khoảng 1 tỷ USD, như vậy có hợp lý?

6/ Vừa phê duyệt xong thì lỗi thời.

Với những tiêu chí như trên, ngay từ lúc thẩm định nhiều ý kiến đã khuyến cáo quy hoạch khó thực hiện. Nhưng Quy hoạch điện VII vẫn được phê duyệt và chỉ thực hiện được vài năm, đã yêu cầu tổ chức điều chỉnh.

Quy hoạch điện VII điều chỉnh (QHĐVII ĐC), Chính phủ đã phê duyệt 3-2016 [2], tổng điện năng sản xuất so với QHĐVII, được điều chỉnh giảm khoảng 20%. Cụ thể, năm 2015: 164 tỷ; 2020: 265; 2025: 400; 2030: 575 tỷ kWh. Theo đó, vào 2030 nhiệt điện than giảm từ 77.300MW còn 55.200MW, vẫn có tỷ trọng lớn, trên 50% tổng sản xuất điện, thủy điện giảm từ 25 xuống 12,4%, điện từ khí đốt ở mức 17-19%, điện tái tạo tăng 6,5-6,9% giai đoạn 2020-25 lên 10,7% vào 2030; rút điện hạt nhân khỏi quy hoạch.

So với QHĐVII, tỷ trọng điện năng từ NLTT được điều chỉnh tăng 1,8 lần, nhưng lượng tuyệt đối chỉ tăng 1,3 lần, vì như đã nói, tổng điện năng sản xuất giảm 20%. Điện sản xuất đầu người năm 2015 là 1.800kWh/người; dự báo năm 2020: 2.800; 2025: 4.100; 2030: 5.200 kWh/người.

Với một số điều chỉnh này, nhận thấy vẫn chưa ổn, năm 2017 Bộ Công Thương đã yêu cầu xây dựng Quy hoạch phát triển năng lượng quốc gia giai đoạn 2016-2025, định hướng đền 2035. Báo cáo được Viện Năng lượng chuẩn bị từ 6-2017. Tuy còn một số nội dung về phương pháp, tính cập nhật của số liệu,… cần được thảo luận; nhưng báo cáo đã được chuẩn bị khá công phu, tính toán Quy hoạnh điện lực quốc gia trong mối quan hệ năng lượng chung. Sau đó không thấy được bàn tiếp và nay có thông tin sắp xây dụng Quy hoạch điện lực VIII!

Cần tuân thủ Luật Điện lực sửa đổi 2013 và Luật Quy hoạch 2017

1/ Quy định của Luật Điện lực sửa đổi 2013.

Chính vì những tồn tại, bất cập nói trên, nhiều quy hoạch phân ngành chỉ thực hiện được vài ba năm đã phải sửa đổi, hiệu chỉnh. Để khắc phục tình trạng này Luật Điện lực sửa đổi 2013 đã quy định Quy hoạch Điện lực quốc gia tại  Khoản 1 và Khoản 3 Điều 8 được sửa đổi, bổ sung như sau: "Quy hoạch phát triển điện lực là quy hoạch chuyên ngành bao gồm quy hoạch phát triển điện lực quốc gia và quy hoạch phát triển điện lực tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Quy hoạch phát triển điện lực được lập, phê duyệt để làm cơ sở cho các hoạt động đầu tư phát triển điện lực và được điều chỉnh phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ. Quy hoạch phát triển điện lực phải phù hợp với quy hoạch các nguồn năng lượng sơ cấp cho phát điện gồm cả nguồn năng lượng mới, năng lượng tái tạo và có tính đến quy hoạch khác có liên quan theo quy định của pháp luật".

Với quy định này, các Quy hoạch phân ngành năng lượng nói chung và Quy hoạch điện lực quốc gia nói riêng phải tuân thủ quy hoạch năng lượng tổng thể quốc gia, nghĩa là "phải phù hợp với quy hoạch các nguồn năng lượng sơ cấp".

Quy hoạch các nguồn năng lượng sơ cấp chính là Quy hoạch năng lượng tổng thể (QHNLTT), là cơ sở để xây dựng quy hoạch các phân ngành năng lượng, là tiền đề cho kế hoạch xây dựng cơ sở hạ tầng năng lượng. Bởi vậy, nó là cơ sở khoa học và theo pháp quy xây dựng quy hoạch, nó còn là cơ sở pháp lý cho các quy hoạch phân ngành.

Nội dung, phương pháp, công cụ tính toán và cả kinh nghiệm xây dựng QHLNTT có thể tham khảo ở nhiều tài liệu trong và ngoài nước, ví dụ [ 5,6,7,8,9,10].  

2/ Quy định của Luật Quy hoạch 2017.

Cũng nhằm khắc phục những khiếm khuyết trong công tác quy hoạch, năm 2017, Luật Quy hoạch ra đời, theo đó Quy hoạch điện lực quốc gia phải tuân thủ. Luật Quy hoạch 2017 đề cập các loại quy hoạch với những quy định đầy đủ về nội dung, thủ tục, thẩm định, triển khai thực hiện... Sau đây chỉ nêu một số nội dung liên quan tới Quy hoạch phát triển điện lực quốc gia, mà trong quá trình vừa qua chưa được tuân thủ đầy đủ.

Điều 4, quy định nguyên tắc cơ bản, cần thống nhất, đồng bộ giữa quy hoạch, chiến lược và kế hoạch, đảm bảo tính nhân dân, sự tham gia của cộng đồng,… Điều 8, về thời kỳ quy hoạch đối với quy hoạch thuộc hệ thống quốc gia là 10 năm, tầm nhìn 30 đến 50 năm. Điều 16, về quy trình lập quy hoạch, cơ quan lập quy hoạch chủ trì và phối hợp các đơn vị liên quan, xây dựng nhiệm vụ lập quy hoạch và trình chính phủ phê duyệt. Điều 17, nêu rõ quy trình lập quy hoạch phải chọn tư vấn theo quy định của pháp luật về đấu thầu. Điều 18, về đánh giá môi trường chiến lược, phải được tổ chức thực hiện và thẩm định đồng thời với quy hoạch theo Luật Môi trường. Điều 19, quy định lấy ý kiến cho quy hoạch phải rộng rãi các ban, ngành, địa phương, cộng đồng, cá nhân và công khai ý kiến đóng góp. Điều 25, nội dung quy hoạch ngành quốc gia, cần đảm bảo đầy đủ các nội dung luật đã quy định. Điều 29, 30, 31, 32 quy định chi tiết từ việc thành lập, thành phần, chế độ làm việc của Hội đồng thẩm định, đến hồ sơ, nội dung thẩm,... cần tuân thủ và nâng cao trách nhiệm thẩm định. Điều 38 về công bố quy hoạch, Bộ chủ trì tổ chức công bố công khai minh bạch, cung cấp đầy đủ thông tin về quy hoạch đến cộng đồng, vv...

Kiến nghị

Việt Nam đang quá trình đổi mới mô hình tăng trưởng, tái cơ cấu nền kinh tế để phát triển bền vững. Việc tổ chức xây dựng Quy hoạch năng lượng, Quy hoạch điện lực quốc gia là rất cần thiết và không thể theo kiểu truyền thống riêng lẻ, mà cần thực hiện quy hoạch năng lượng tổng thể quốc gia để làm cơ sở khoa học và pháp lý cho các quy hoạch phân ngành đảm bảo tính đồng bộ, hài hòa; theo tinh thần đổi mới, đột phá, tuân thủ Luật Điện lực sửa đổi 2013 và Luật Quy hoạch 2017.

Hiện nay, Việt Nam có điều kiện cả về tổ chức, nhân lực, cơ sở vật chất để thực hiện công tác này, đề nghị Bộ Công Thương tổ chức xây dựng đề cương quy hoạch, trình Chinh phủ phê duyệt, tập hợp các đơn vị có năng lực liên quan như: Viện Năng lượng, Viện Chiến lược Công nghiệp (Bộ Công Thương); Viện Chiến lược (Bộ Kế hoạc và Đầu tư); Viện Khoa học Năng lượng (Viện Hàn lâm Khoa học - Công nghệ Việt Nam) và các đơn vị liên quan khác, tổ chức đấu thầu tư vấn xây dựng, thẩm định quy hoạch, cùng nhau phối hợp thực hiện.

TẠP CHÍ NĂNG LƯỢNG VIỆT NAM

Tài liệu tham khảo

1/ QHĐ VII, 7-2011.

2/ QHĐ VII ĐC 3-2016.

3/ QH phát triển ngành than VN 2012 và HC 2016.

4/ Báo cáo Dự thảo QH NLTT - Viện NL- Bộ CT- 7-2017.

5/ Methodological Guide - EFOM-ENV, United Nations, 1992.

6/ Model for Energy Supply Strategy Alternatives and their General Environmental Impacts-MESSAGE, IAEA, 2003.

7/ Bùi Huy Phùng và cs.Nghiên cứu  phương án tổng thể khai thác và sử dụng hợp lý các nguồn tài nguyên năng lượng VN,BCĐT thuộc CTKH&CN trọng điểm. Bộ CN, GĐ 2001-2005-Viện KH&CN VN, 8-2005.

8/ Bùi Huy Phùng, Phương pháp tính toán TƯ phát triển bền vững HTNL, NXB KH&KT, Hà Nội 2011.

9/ Bùi Huy Phùng, QHNLTTQG là cơ sở khoa học và pháp lí của các QH phân ngành năng lượng, Tạp Chí Năng lượng Việt Nam , số (8,9) 2012.

10/ Tae Yong Jung, Chính sách Năng lượng bền vững ở VN, DA Chính sách công, VN-HQ , HT Hà nội, 3-2014.