Vài vấn đề về lập Chiến lược phát triển ngành than Việt Nam

‘Mớ bòng bong’ trong quy định lập chiến lược, quy hoạch lĩnh vực năng lượng Như chúng ta đều biết, công tác kế hoạch hóa bao gồm 3 phân khúc theo trình tự: Chiến lược => Quy hoạch => Kế hoạch (gồm kế hoạch dài hạn, trung hạn và ngắn hạn - hàng năm). Nhưng hiện mới chỉ có Luật Quy hoạch đề cập đến phân khúc Quy hoạch, còn 2 phân khúc Chiến lược và Kế hoạch chưa có văn bản luật nào quy định. Cho nên chưa có sự đảm bảo nào về mặt pháp luật để thực hiện được các quy định của Luật Quy hoạch về Nguyên tắc cơ bản trong hoạt động quy hoạch (quy định tại Điều 4), về Mối quan hệ giữa các loại quy hoạch (quy định tại Điều 6) và về Căn cứ lập quy hoạch (quy định tại Điều 20). Đó là một trong những nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng “mớ bòng bong”, “bất nhất”, “lúng túng” trong quy định và thực hiện lập chiến lược, quy hoạch, kế hoạch hiện nay trong toàn bộ nền kinh tế, cũng như lĩnh vực năng lượng... Để làm rõ những vấn đề này, chuyên gia Tạp chí Năng lượng Việt Nam có bài phân tích dưới đây.

Thực hiện Nghị quyết số 140/NQ-CP ngày 02/10/2020 của Chính phủ ban hành Chương trình hành động của Chính phủ thực hiện Nghị quyết số 55-NQ/TW ngày 11/02/2020 của Bộ Chính trị về định hướng Chiến lược phát triển năng lượng quốc gia của Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045, và Quyết định số 3027/QĐ-BCT ngày 20/11/2020 của Bộ Công Thương về việc ban hành Kế hoạch hành động thực hiện Nghị quyết số 140/NQ-CP, Bộ Công Thương đang xây dựng Chiến lược phát triển ngành công nghiệp than Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045 (sau đây gọi tắt là Chiến lược phát triển ngành than). Qua xem xét dự thảo Chiến lược phát triển ngành than cuối năm 2021 [1] cho thấy một số vấn đề sau đây:

I. Về Cơ sở pháp lý lập Chiến lược:

Trong các cơ sở pháp lý lập Chiến lược đã nêu có nhiều cơ sở không còn phù hợp, đã lỗi thời, hoặc không phải là cơ sở pháp lý. Cụ thể là:

- Nghị quyết số 02-NQ/TW, ngày 25/4/2011 của Bộ Chính trị về định hướng chiến lược khoáng sản và công nghiệp khai khoáng đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030. Đây không phải là cơ sở để lập chiến lược than mà là cơ sở để lập chiến lược khoáng sản nói chung. Hơn nữa, đã có Chiến lược ngành than ban hành từ năm 2008 và Quy hoạch phát triển ngành than chỉ căn cứ vào Chiến lược phát triển ngành than theo quy định của pháp luật.

- Luật Bảo vệ môi trường số 55/2014/QH13 ngày 23/6/2014 đã được thay thế bới Luật BVMT năm 2020. Việc lập Chiến lược than mới phải căn cứ vào Luật mới này, còn Luật cũ chỉ là cơ sở để đánh giá tình hình thực hiện Chiến lược than cũ về lĩnh vực bảo vệ môi trường, khi đó phải căn cứ cả Luật BVMT năm 2005 để đánh giá tình hình thực hiện BVMT trước năm 2015 trong ngành công nghiệp than.

- Quyết định số 89/2008/QĐ-TTg ngày 07/7/2008 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chiến lược phát triển ngành than Việt Nam đến năm 2015, định hướng đến năm 2025. Đây không phải là căn cứ để lập Chiến lược than mới mà là căn cứ để đánh giá tình hình thực hiện trong thời gian qua thông qua lập và thực hiện các quy hoạch than.

- Quyết định số 2427/QĐ-TTg ngày 22/12/2011 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chiến lược khoáng sản đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030. Vấn đề là đã có Chiến lược than năm 2008 như đã nêu trên. Hơn nữa đây cũng không thể là cơ sở để lập Chiến lược than mới đến năm 2045.

- Quyết định số 259/QĐ-TTg ngày 22/2/2017 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án đổi mới và hiện đại hóa công nghệ trong ngành công nghiệp khai khoáng đến năm 2025. Đây chỉ là căn cứ để đánh giá tình hình thực hiện đổi mới và hiện đại hóa trong ngành công nghiệp than thời gian qua, chứ không thể là cơ sở pháp lý để lập Chiến lược than mới đến năm 2045.

- Quyết định số 1855/QĐ-TTg ngày 27/12/2007 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chiến lược phát triển năng lượng quốc gia của Việt Nam đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2050. Về mặt hình thức đây chỉ là căn cứ để đánh giá Chiến lược than cũ ban hành năm 2008, trên thực tế Chiến lược than năm 2008 cũng không căn cứ vào chiến lược này. Ngoài ra, hiện đã có Nghị quyết số 55/NQ-TW ngày 11/02/2020 của Bộ Chính trị về định hướng Chiến lược phát triển năng lượng quốc gia của Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045.

- Quyết định số 403/QĐ-TTg ngày 14/3/2016 của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt điều chỉnh Quy hoạch phát triển ngành than Việt Nam đến năm 2020 có xét triển vọng đến năm 2030 (QH403) và Quyết định số 1265/QĐ-TTg ngày 24/8/2017 của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt điều chỉnh, bổ sung Quy hoạch phát triển ngành than Việt Nam đến năm 2020, có xét triển vọng đến năm 2030 (điều chỉnh). Có vấn đề là các Quy hoạch than này đều nêu cơ sở pháp lý để lập quy hoạch là Chiến lược than năm 2008 nhưng trên thực tế có nhiều sự khác biệt đáng kể giữa quy hoạch than và chiến lược than, chẳng hạn như thời kỳ quy hoạch đến năm 2030 nhưng thời kỳ chiến lược chỉ đến năm 2025, hoặc nhiều chỉ tiêu về trữ lượng, sản lượng than cũng khác nhau rất lớn, theo đó chiến lược than không thể là cơ sở pháp luật lập quy hoạch than.

Ví dụ điển hình là theo Chiến lược than năm 2008:

(1) Đến năm 2015 thăm dò, đánh giá xong phần tài nguyên của Bể than Đồng bằng Sông Hồng.

(2) Bể than Đông Bắc và các mỏ than khác (ngoài Bể than Đồng bằng Sông Hồng) phấn đấu đạt sản lượng than sạch khoảng 48 - 50 triệu tấn vào năm 2010; 60 - 65 triệu tấn vào năm 2015; 70 - 75 triệu tấn vào năm 2020 và trên 80 triệu tấn vào năm 2025.

(3) Bể than Đồng bằng Sông Hồng trong giai đoạn đến năm 2010, đầu tư thử nghiệm một số dự án với công nghệ khai thác truyền thống bằng phương pháp hầm lò và công nghệ khí hoá than dưới lòng đất để làm căn cứ cho việc đầu tư phát triển sau năm 2010 và v.v...

Thực ra nội dung ở đây phải là “Thực trạng thực hiện Quy hoạch phát triển ngành than Việt Nam đến năm 2020 có xét triển vọng đến năm 2030 theo Quyết định số 60/QĐ-TTg ngày 09/01/2012, Quyết định số 403/QĐ-TTg ngày 14/3/2016 và Quyết định số 1265/QĐ-TTg ngày 24/8/2017”. Mục đích là để làm cơ sở thực tế cho việc lập chiến lược phát triển than giai đoạn tới một cách phù hợp.

- Hiện đang xây dựng “Quy hoạch tổng thể về năng lượng quốc gia thời kỳ 2021- 2030, tầm nhìn đến năm 2050”, trong đó có quy hoạch phát triển phân ngành than theo Quyết định số 17433/QĐ-TTg ngày 03/12/2019 của Thủ tướng Chính phủ về nhiệm vụ lập Quy hoạch tổng thể về năng lượng quốc gia thời kỳ 2021-2030, tầm nhìn đến năm 2050. Ở đây có 2 vấn đề:

Thứ nhất: Theo quy định của pháp luật lẽ ra phải có chiến lược năng lượng rồi mới xây dựng quy hoạch tổng thể năng lượng, trong đó có quy hoạch phân ngành than, song ở đây lại ngược lại: Chiến lược năng lượng chưa có, chiến lược than đang mới xây dựng, như vậy cố tình chấp nhận sự cố ngược đời “con sinh trước, bố mẹ sinh sau”.

Thứ hai: Hơn nữa, thời kỳ Quy hoạch năng lượng đến năm 2050, nhưng thời kỳ Chiến lược than chỉ đến năm 2045, không hiểu từ 2046 - 2050 Quy hoạch phân ngành than căn cứ vào đâu để lập. Đây điều bất hợp lý.

Tóm lại, qua một số vấn đề nêu trên cho thấy còn có nhiều bất cập, chưa rõ ràng, hoặc chưa phù hợp, chưa đúng về cơ sở pháp lý lập chiến lược phát triển ngành than. Tình trạng này không chỉ đối với chiến lược ngành than mà là tình trạng chung đối với chiến lược các ngành khác.

II. Quy định của Luật Khoáng sản năm 2010 về xây dựng chiến lược:

Điều 9. Chiến lược khoáng sản quy định:

1. Việc lập chiến lược khoáng sản phải bảo đảm các nguyên tắc và căn cứ sau đây:

a) Phù hợp với chiến lược, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, quy hoạch vùng.

b) Bảo đảm nhu cầu về khoáng sản phục vụ phát triển bền vững kinh tế - xã hội; khai thác, sử dụng tiết kiệm khoáng sản, chống lãng phí.

c) Nhu cầu sử dụng, khả năng đáp ứng khoáng sản trong nước và khả năng hợp tác quốc tế trong lĩnh vực khoáng sản cho phát triển kinh tế - xã hội.

d) Kết quả điều tra cơ bản địa chất về khoáng sản đã thực hiện; tiền đề và dấu hiệu địa chất liên quan đến khoáng sản.

2. Chiến lược khoáng sản phải có các nội dung chính sau đây:

a) Quan điểm chỉ đạo, mục tiêu trong điều tra cơ bản địa chất về khoáng sản, bảo vệ khoáng sản chưa khai thác, thăm dò, khai thác, chế biến và sử dụng hợp lý, tiết kiệm khoáng sản.

b) Định hướng điều tra cơ bản địa chất về khoáng sản, bảo vệ khoáng sản chưa khai thác, thăm dò, khai thác khoáng sản cho từng nhóm khoáng sản, chế biến và sử dụng hợp lý, tiết kiệm khoáng sản sau khai thác trong kỳ lập chiến lược.

c) Nhiệm vụ và giải pháp chủ yếu trong điều tra cơ bản địa chất về khoáng sản, bảo vệ khoáng sản chưa khai thác, thăm dò, khai thác khoáng sản cho từng nhóm khoáng sản, chế biến và sử dụng hợp lý, tiết kiệm khoáng sản sau khai thác; dự trữ khoáng sản quốc gia.

3. Chiến lược khoáng sản được lập cho giai đoạn 10 năm, tầm nhìn 20 năm theo kỳ chiến lược phát triển kinh tế - xã hội:

Theo quy định nêu trên thì có một số vấn đề đối với lập Chiến lược than mới là:

- Chưa đáp ứng đủ các nguyên tắc và căn cứ để lập chiến lược, nhất là chiến lược, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, quy hoạch vùng.

- Chiến lược khoáng sản nói chung và chiến lược than nói riêng lập cho giai đoạn 10 năm, tầm nhìn 20 năm, trong khi hiện nay đang lập chiến lược than cho giai đoạn 10 năm, tầm nhìn đến 25 năm, còn quy hoạch than tầm nhìn 30 năm.

- Đang trong thời kỳ tổng kết, đánh giá định hướng chiến lược khoáng sản và công nghiệp khai khoáng đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030 ban hành tại Nghị quyết số 02-NQ/TW ngày 25/4/2011 của Bộ Chính trị, nhưng lại đang xây dựng Quy hoạch thăm dò, khai thác, chế biến và sử dụng các loại khoáng sản thời kỳ 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050 theo Quyết định số 295/QĐ-TTg ngày 25/02/2020 của Thủ tướng Chính phủ, lại “con sinh trước, bố mẹ sinh sau”.

- Từ trước năm 2015 trở về trước, sản xuất của ngành than trong nước đáp ứng đủ nhu cầu than cho nền kinh tế, trong đó có các nhà máy nhiệt điện, góp phần đảm bảo an ninh năng lượng quốc gia. Ngoài ra, hàng năm ngành than cũng xuất khẩu một lượng than đáng kể, nhất là than chất lượng cao mà trong nước không có nhu cầu sử dụng hoặc sử dụng không hết nhằm mang lại nguồn ngoại tệ lớn để cân đối được tài chính, bù chéo cho các hộ sử dụng than trong nước và đóng góp cho ngân sách quốc gia. Từ 2015 trở lại đây, nhu cầu than trong nước tăng lên, than sản xuất trong nước không đủ cung cấp nên nhập khẩu than có xu hướng tăng mạnh mẽ. Đây là một sự khác biệt lớn, quan trọng so với thời kỳ lập Chiến lược than 2008 và cũng chưa được quy định trong Luật Khoáng sản năm 2010.

III. Dự báo nhu cầu than của Việt Nam trong dự thảo Chiến lược than mới:

Theo dự thảo Chiến lược than mới, mặc dù những năm vừa qua, do khủng hoảng kinh tế toàn cầu, đặc biệt năm 2020 - 2021 ảnh hưởng của đại dịch Covid-19, tuy nhiên, nhu cầu tiêu thụ than trong nước trong những năm tới được dự báo vẫn tăng do: (i) Hàng loạt các nhà máy nhiệt điện chạy than đã và đang xây dựng; (ii) Sự phát triển ổn định và tăng trưởng trở lại của các ngành xi măng, sản xuất vật liệu xây dựng, hóa chất…. Theo đó, dự kiến nhu cầu than trong nước sẽ vào khoảng 92 - 99 triệu tấn vào năm 2025 và tăng lên khoảng 171 - 182 triệu tấn năm 2045 (xem bảng 1).

Bảng 1. Dự báo nhu cầu than của Việt Nam đến năm 2045 [1]. Đơn vị: Triệu tấn:

Dự báo nhu cầu than nêu trên có vấn đề là:

- Theo ghi chú nêu trong dự thảo Chiến lược thì dự báo nhu cầu sử dụng than trong nước được định kỳ cập nhật và điều chỉnh cho phù hợp với thực tế. Dự báo cung cầu là dự kiến nhằm mục đích cân đối cung cầu than để xác định khối lượng, chủng loại than thiếu hụt, từ đó có phương án chuẩn bị cho công tác nhập khẩu sắp tới. Qua đó cho thấy, dự báo nhu cầu than chỉ là nhằm cân đối cung cầu than để xác định khối lượng, chủng loại than thiếu hụt, từ đó có phương án chuẩn bị cho công tác nhập khẩu sắp tới. Còn nhu cầu than được định kỳ cập nhật và điều chỉnh cho phù hợp với thực tế.

Như vậy, thực chất mục đích của dự báo nhu cầu than chỉ là để lập chiến lược chứ không phải để thực hiện chiến lược trong thực tế, vì chắc chắn nhu cầu than theo cách dự báo nêu trên sẽ thay đổi và khác xa với thực tế.

- Về nguyên tắc, nhu cầu than thời gian tới sẽ chịu tác động của nhiều yếu tố cả thị trường và phi thị trường, theo đó sẽ dao động trong một khoảng từ mức thấp nhất đến mức cao nhất. Vì vậy, không thể chỉ có 2 kịch bản là Kịch bản cao và Kịch bản cơ sở. Theo ý kiến người đọc, để có hướng giải quyết được khoảng biến động nhu cầu than theo dự báo cần phải:

(1) Dự báo nhu cầu than theo 3 kịch bản: Kịch bản thấp, Kịch bản cao và Kịch bản cơ sở (bằng trung bình, hoặc dao động trên dưới mức trung bình của Kịch bản thấp và Kịch bản cao).

(2) Xây dựng các định hướng đáp ứng nhu cầu than theo 3 kịch bản đã nêu, trong đó Kịch bản cơ sở là chủ đạo để tổ chức thực hiện.

(3) Dự kiến các tình huống nhu cầu than tăng lên theo hướng Kịch bản cao, theo đó đề xuất các giải pháp đáp ứng theo trình tự ưu tiên từ mức tăng thấp đến mức tăng cao.

(4) Dự kiến các tình huống nhu cầu than giảm theo hướng Kịch bản thấp (tối thiểu), theo đó đề xuất các giải pháp trì hoãn, giảm, v.v... theo trình tự ưu tiên từ mức giảm thấp đến mức giảm cao xuống đến Kịch bản thấp.

(5) Lập các nguồn than dự phòng để thay thế một số nguồn than đã đưa vào chiến lược khi các nguồn than này bị thiếu, bị đắt đỏ hơn hay bị dừng, v.v...

Với nguyên tắc và cách thức xác định cũng như đáp ứng nhu cầu than như vậy, sau này khi tổ chức triển khai thực hiện chiến lược hay quy hoạch than thì thường xuyên theo dõi diễn biến nhu cầu và hiện trạng các nguồn than, theo đó, chỉ đạo thực hiện các định hướng cung cấp và giải pháp đã đề xuất tương ứng trong Chiến lược hoặc Quy hoạch./.

PGS, TS. NGUYỄN CẢNH NAM - HỘI ĐỒNG KHOA HỌC TẠP CHÍ NĂNG LƯỢNG VIỆT NAM

Tài liệu tham khảo:

[1] Chiến lược phát triển ngành công nghiệp than Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045 (Dự thảo 12/2021). Bộ Công Thương.