‘Mớ bòng bong’ trong quy định lập chiến lược, quy hoạch lĩnh vực năng lượng

“Đề án quy hoạch điện VIII đi ngược xu thế thế giới” (?)

99% nhà máy điện than mới tại Việt Nam không có lợi nhuận (?)

Hiện nay, quy định về lập chiến lược, quy hoạch lĩnh vực năng lượng trong Luật Quy hoạch, Nghị quyết 55-NQ/TW và Nghị quyết số 140/NQ-CP như sau:

I. Theo quy định của Luật Quy hoạch số 21/2017/QH14:

Luật Quy hoạch quy định danh mục các loại quy hoạch thuộc lĩnh vực năng lượng cần phải lập gồm:

Các loại quy hoạch thuộc quy hoạch ngành quốc gia: 

1/ Quy hoạch kết cấu hạ tầng:

- Quy hoạch tổng thể về năng lượng (nội dung bao gồm các kết cấu hạ tầng điện lực, khai thác, chế biến than, dầu khí, năng lượng mới, năng lượng tái tạo và các dạng năng lượng khác).

- Quy hoạch phát triển điện lực (nội dung bao gồm hệ thống nguồn điện, hệ thống lưới điện, liên kết lưới điện khu vực, phát triển điện nông thôn, tổ chức quản lý ngành điện).

- Quy hoạch hạ tầng dự trữ, cung ứng xăng dầu, khí đốt.

2/ Các loại quy hoạch thuộc quy hoạch sử dụng tài nguyên:

Quy hoạch thăm dò, khai thác, chế biến và sử dụng quặng phóng xạ.

3/ Các quy hoạch có tính chất kỹ thuật, chuyên ngành:

- Quy hoạch phát triển, ứng dụng năng lượng nguyên tử (nội dung bao gồm quan điểm phát triển, ứng dụng năng lượng nguyên tử; mục tiêu tổng quát, chỉ tiêu chung phát triển, ứng dụng năng lượng nguyên tử đối với phát triển, ứng dụng bức xạ và đồng vị phóng xạ, phát triển điện hạt nhân, thăm dò, khai thác, chế biến và sử dụng quặng phóng xạ; mục tiêu cụ thể phát triển, ứng dụng năng lượng nguyên tử trong các ngành y tế, khí tượng, thủy văn, địa chất, khoáng sản, bảo vệ môi trường, nông nghiệp, công nghiệp và các ngành kinh tế - kỹ thuật khác; định hướng phát triển các cơ sở nghiên cứu, ứng dụng và đào tạo; giải pháp, nguồn lực thực hiện).

- Quy hoạch phát triển điện hạt nhân (nội dung quy hoạch phát triển điện hạt nhân bao gồm quan điểm phát triển, mục tiêu, chỉ tiêu, nhiệm vụ chủ yếu, giải pháp thực hiện và đánh giá môi trường chiến lược đã được thẩm định).

Ngoài ra, Luật Quy hoạch còn quy định:

Tại Điều 4. Nguyên tắc cơ bản trong hoạt động quy hoạch, trong đó: 

“2. Bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ giữa quy hoạch với chiến lược và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội bảo đảm kết hợp quản lý ngành với quản lý lãnh thổ; bảo đảm quốc phòng, an ninh; bảo vệ môi trường. 3. Bảo đảm sự tuân thủ, tính liên tục, kế thừa, ổn định, thứ bậc trong hệ thống quy hoạch quốc gia”.

Tại Điều 6. Mối quan hệ giữa các loại quy hoạch, trong đó: 

“2. Quy hoạch ngành quốc gia phải phù hợp với Quy hoạch tổng thể quốc gia, Quy hoạch sử dụng đất quốc gia”. 

Theo quy định đó, nội dung Quy hoạch tổng thể về năng lượng quốc gia, Quy hoạch phát triển điện lực quốc gia và Quy hoạch hạ tầng dự trữ, cung ứng xăng dầu, khí đốt quốc gia thời kỳ 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050 phải đảm bảo tích hợp một cách đồng bộ, đầy đủ và phù hợp trên cơ sở kế thừa các nội dung có liên quan trong Quy hoạch tổng thể quốc gia, Quy hoạch sử dụng đất quốc gia. 

Tại Điều 20. Căn cứ lập quy hoạch: 

“1. Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, chiến lược phát triển ngành, lĩnh vực trong cùng giai đoạn phát triển.

2. Quy hoạch cao hơn.

3. Quy hoạch thời kỳ trước”.

II. Theo quy định của Nghị quyết số 55-NQ/TW:

Ngày 11/2/2020, Bộ Chính trị ban hành Nghị quyết số 55-NQ/TW về định hướng Chiến lược phát triển năng lượng quốc gia của Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045.

Trong mục IV. Tổ chức thực hiện, Nghị quyết giao nhiệm vụ cho các cấp ủy Đảng, trong đó có: 

“3. Ban cán sự đảng Chính phủ lãnh đạo xây dựng và triển khai Chiến lược phát triển năng lượng quốc gia và các chiến lược phát triển các phân ngành năng lượng, Quy hoạch tổng thể năng lượng quốc gia, Quy hoạch phát triển điện lực quốc gia phù hợp với tinh thần của Nghị quyết...”.

III. Theo quy định của Nghị quyết số 140/NQ-CP:

Ngày 2/10/2020, Chính phủ ra Nghị quyết số 140/NQ-CP về Ban hành Chương trình hành động của Chính phủ thực hiện Nghị quyết số 55 - NQ/TW để:

Thứ nhất: Phát triển các nguồn cung năng lượng sơ cấp theo hướng tăng cường khả năng tự chủ, đa dạng hóa, đảm bảo tính hiệu quả, tin cậy và bền vững.

Thứ hai: Phát triển nhanh và bền vững ngành điện đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Nghị quyết 140/NQ-CP giao nhiệm vụ cho cho các bộ, ngành liên quan và chính quyền các cấp, trong đó giao Bộ Công Thương chủ trì lập và triển khai thực hiện các chiến lược, quy hoạch như sau:

1/ Về thể chế và cơ chế chính sách chung:

- Xây dựng đề án và triển khai Chiến lược phát triển năng lượng quốc gia tới năm 2050.

- Xây dựng và triển khai Quy hoạch tổng thể về năng lượng quốc gia thời kỳ 2021-2030, tầm nhìn đến năm 2050.

- Xây dựng và triển khai Quy hoạch phát triển điện lực quốc gia thời kỳ 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2045.

2/ Về dầu khí:

Rà soát các văn bản quy phạm pháp luật ngành dầu khí (bao gồm Luật Dầu khí, các văn bản dưới Luật và các luật pháp khác có liên quan), chiến lược, quy hoạch phát triển và cơ chế chính sách đối với ngành dầu khí nhằm bổ sung, hoàn thiện, đổi mới phù hợp với tình hình, bối cảnh mới tạo điều kiện thuận lợi cho ngành dầu khí phát triển đồng bộ từ khâu thượng nguồn đến trung nguồn và hạ nguồn.

3/ Về than:

Xây dựng mới chiến lược phát triển ngành công nghiệp than gắn với đầu tư hiệu quả ra nước ngoài và xuất, nhập khẩu than dài hạn hợp lý.

4/ Về năng lượng tái tạo:

Nghiên cứu, xây dựng Luật về năng lượng tái tạo; nghiên cứu, quy hoạch một số trung tâm năng lượng tái tạo tại các vùng và địa phương có lợi thế.

5/ Về điện lực:

Xây dựng và triển khai chiến lược phát triển ngành điện lực cho giai đoạn mới.

IV: Tình hình triển khai thực hiện lập chiến lược, quy hoạch lĩnh vực năng lượng:

Hiện nay đang triển khai lập các quy hoạch sau đây trong lĩnh vực năng lượng:

1/ Quy hoạch phát triển điện lực quốc gia thời kỳ 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2045 được lập theo nhiệm vụ được phê duyệt tại Quyết định số 1264/QĐ-TTg ngày 1/10/2019. 

2/ Quy hoạch tổng thể về năng lượng quốc gia thời kỳ 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050 được lập theo nhiệm vụ được phê duyệt tại Quyết định số 1743/QĐ-TTg ngày 03/12/2019.

3/ Quy hoạch hạ tầng dự trữ, cung ứng xăng dầu, khí đốt quốc gia thời kỳ 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050 được lập theo nhiệm vụ được phê duyệt tại Quyết định số 503/QĐ-TTg ngày 10/04/2020.

4/ Quyết định số 108/QĐ-TTg ngày 22/01/2021 Phê duyệt nhiệm vụ lập Quy hoạch phát triển, ứng dụng năng lượng nguyên tử thời kỳ 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050 được lập theo nhiệm vụ được phê duyệt tại Quyết định số 108/QĐ-TTg ngày 22/01/2021.

V. Nhận xét và kiến nghị:

1/ Không có sự đồng bộ, thống nhất về quy định xây dựng chiến lược, quy hoạch thuộc lĩnh vực năng lượng trong các văn bản nêu trên.

Cụ thể là:

Thứ nhất: Mặc dù theo quy định của Luật Quy hoạch cần phải lập các quy hoạch: Quy hoạch thăm dò, khai thác, chế biến và sử dụng quặng phóng xạ, Quy hoạch phát triển, ứng dụng năng lượng nguyên tử và Quy hoạch phát triển điện hạt nhân, song trong Nghị quyết 55-NQ/TW và Nghị quyết 140/NQ-CP không hề đề cập đến việc xây dựng chiến lược phát triển phục vụ cho việc lập các quy hoạch này. 

Ngoài ra, các văn bản trên cũng không hề đề cập đến việc xây dựng mới, hay rà soát, bổ sung, hoàn thiện cho phù hợp với bối cảnh mới, nhất là phù hợp với Nghị quyết 55-NQ/TW đối với: (i) Chiến lược phát triển năng lượng tái tạo của Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050 được phê duyệt và ban hành theo Quyết định số 2068/2015/QĐ-TTg; (ii) Định hướng quy hoạch phát triển điện hạt nhân ở Việt Nam giai đoạn đến năm 2030 được phê duyệt tại Quyết định số 906/QĐ-TTg ngày 17/6/2010.

Thứ hai: Theo quy định của Luật Quy hoạch trong lĩnh vực năng lượng thông thường (gồm dầu khí, than, thủy điện, năng lượng tái tạo và điện lực) chỉ lập 3 loại quy hoạch gồm: Quy hoạch tổng thể về năng lượng quốc gia, Quy hoạch phát triển điện lực quốc gia và Quy hoạch hạ tầng dự trữ, cung ứng xăng dầu, khí đốt. Song trong Nghị quyết 55-NQ/TW và Nghị quyết 140/NQ-CP quy định có tới 5 loại chiến lược cần phải lập, đó là: Chiến lược phát triển năng lượng quốc gia; Chiến lược phát triển ngành dầu khí; Chiến lược phát triển ngành công nghiệp than; Chiến lược phát triển năng lượng tái tạo và Chiến lược phát triển ngành điện lực. Không rõ từng loại chiến lược này làm căn cứ cho việc lập loại quy hoạch nào trong 3 loại quy hoạch phải lập nêu trên?

2/ Quy định không đi đôi với thực hiện:

Đến nay, trên thực tế chưa có một chiến lược nào trong lĩnh vực năng lượng phải lập theo quy định, bao gồm chiến lược năng lượng chung và các chiến lược từng phân ngành năng lượng được triển khai xây dựng, gồm: Chiến lược phát triển năng lượng quốc gia tới năm 2050; Chiến lược phát triển ngành dầu khí; Chiến lược phát triển ngành công nghiệp than; Chiến lược phát triển năng lượng tái tạo và Chiến lược phát triển ngành điện lực. Chưa kể Quy hoạch phát triển điện lực quốc gia lại được giao nhiệm vụ lập trước Quy hoạch tổng thể về năng lượng quốc gia.

Vậy, liệu việc lập các quy hoạch trong lĩnh vực năng lượng nêu trên có tuân thủ quy định của Luật Quy hoạch sau đây hay không?

Thứ nhất: Về Căn cứ lập quy hoạch (tại Điều 20): “1. Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, chiến lược phát triển ngành, lĩnh vực trong cùng giai đoạn phát triển. 2. Quy hoạch cao hơn.”.

Thứ hai: Về Nguyên tắc cơ bản trong hoạt động quy hoạch (tại Điều 4), trong đó: “2. Bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ giữa quy hoạch với chiến lược và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội bảo đảm kết hợp quản lý ngành với quản lý lãnh thổ; bảo đảm quốc phòng, an ninh; bảo vệ môi trường. 3. Bảo đảm sự tuân thủ, tính liên tục, kế thừa, ổn định, thứ bậc trong hệ thống quy hoạch quốc gia”.

Ngoài ra, hiện nay các Quy hoạch tổng thể quốc gia, Quy hoạch sử dụng đất quốc gia cũng đang triển khai xây dựng, cụ thể là:

- Quy hoạch tổng thể quốc gia thời kỳ 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050 được lập theo nhiệm vụ được phê duyệt tại Nghị quyết số 143/NQ-CP ngày 4/10/2020.

- Quy hoạch sử dụng đất quốc gia thời kỳ 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050 được lập theo nhiệm vụ được phê duyệt tại Nghị quyết số 67/NQ-CP ngày 12/5/2020.

- Quy hoạch không gian biển quốc gia được lập theo nhiệm vụ được phê duyệt tại Nghị quyết số 22/NQ-CP ngày 24/7/2020.

Như vậy, đến nay các quy hoạch trên đây chưa được phê duyệt và ban hành.

Trong bối cảnh đó, liệu việc lập các quy hoạch trong lĩnh vực năng lượng nêu trên có tuân thủ quy định của Luật Quy hoạch về Mối quan hệ giữa các loại quy hoạch tại Điều 6 hay không? “2. Quy hoạch ngành quốc gia phải phù hợp với Quy hoạch tổng thể quốc gia, Quy hoạch sử dụng đất quốc gia” với yêu cầu nội dung Quy hoạch tổng thể về năng lượng quốc gia, Quy hoạch phát triển điện lực quốc gia và Quy hoạch hạ tầng dự trữ, cung ứng xăng dầu, khí đốt quốc gia thời kỳ 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050 phải đảm bảo tích hợp một cách đồng bộ, đầy đủ và phù hợp trên cơ sở kế thừa các nội dung có liên quan trong Quy hoạch tổng thể quốc gia, Quy hoạch sử dụng đất quốc gia.

3/ Đề xuất kiến nghị:

Nguyên nhân gốc rễ của tình trạng “ông chẳng bà chuộc” và “nói không đi đôi với làm” trên đây chủ yêu là do sự thiếu đồng bộ, thống nhất trong hệ thống pháp luật về kế hoạch hóa của nền kinh tế nói chung và ngành năng lượng nói riêng ở nước ta.

Về công tác kế hoạch hóa:

Ta biết rằng công tác kế hoạch hóa bao gồm 3 phân khúc theo trình tự: Chiến lược => Quy hoạch => Kế hoạch (gồm kế hoạch dài hạn, trung hạn và ngắn hạn - hàng năm). Hiện nay mới chỉ có Luật Quy hoạch đề cập đến phân khúc Quy hoạch, còn 2 phân khúc Chiến lược và Kế hoạch chưa có văn bản luật nào quy định. Cho nên chưa có sự đảm bảo nào về mặt pháp luật để thực hiện được các quy định của Luật Quy hoạch về Nguyên tắc cơ bản trong hoạt động quy hoạch (quy định tại Điều 4), về Mối quan hệ giữa các loại quy hoạch (quy định tại Điều 6) và về Căn cứ lập quy hoạch (quy định tại Điều 20). Đó là một trong những nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng “mớ bòng bong”, “bất nhất” trong quy định và thực hiện lập chiến lược, quy hoạch, kế hoạch hiện nay trong toàn bộ nền kinh tế, cũng như lĩnh vực năng lượng như đã nêu trên.

Để khắc phục tình trạng này và đảm bảo hiện thực hóa đường lối của Đảng về xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa có sự quản lý của Nhà nước, kiến nghị:

Phương án 1: Xây dựng và ban hành Luật Chiến lược và Luật Kế hoạch phù hợp với Luật Quy hoạch hiện hành nhằm đảm bảo đồng bộ, thống nhất công tác kế hoạch hóa bao gồm 3 phân khúc theo trình tự: Chiến lược => Quy hoạch => Kế hoạch.

Phương án 2: Xây dựng và ban hành Luật Chiến lược và bổ sung nội dung quy định Kế hoạch vào sửa đổi Luật Quy hoạch đảm bảo thống nhất với quan điểm xác định Kế hoạch là một dạng Quy hoạch trung hạn và ngắn hạn.

Phương án 3: Bỏ Luật Quy hoạch mà thay vào đó là xây dựng Luật Kế hoạch hóa, gồm 5 nội dung chính: Quy định chung về khung kế hoạch hóa; Quy định về chiến lược; Quy định về quy hoạch; Quy định về kế hoạch (dài hạn, trung hạn và ngắn hạn, tương ứng với 5 năm, 3 năm và hàng năm); Tổ chức thực hiện.

Về ngành năng lượng:

Theo quy định của Luật Sử dụng năng lượng tiết kiệm và hiệu quả số 50/2010/QH12: 

- Năng lượng bao gồm nhiên liệu, điện năng, nhiệt năng thu được trực tiếp, hoặc thông qua chế biến từ các nguồn tài nguyên năng lượng không tái tạo và tái tạo.

- Tài nguyên năng lượng không tái tạo gồm than đá, khí than, dầu mỏ, khí thiên nhiên, quặng urani và các tài nguyên năng lượng khác không có khả năng tái tạo.

- Tài nguyên năng lượng tái tạo gồm sức nước, sức gió, ánh sáng mặt trời, địa nhiệt, nhiên liệu sinh học, rác thải, thuỷ triều, sóng biển và các tài nguyên năng lượng khác có khả năng tái tạo.

- Nhiên liệu là các dạng vật chất được sử dụng trực tiếp hoặc qua chế biến để làm chất đốt.

Hiện nay mới chỉ có luật chung về sử dụng năng lượng mà chưa có luật chung về thăm dò, khai thác, chế biến, sản xuất năng lượng với các dạng khác nhau và từ các nguồn tài nguyên năng lượng khác nhau như đã nêu trên. Việc khai thác, chế biến, sản xuất mỗi dạng năng lượng và tài nguyên năng lượng đang được điều chỉnh theo mỗi luật riêng khác nhau. Ví dụ điện năng theo Luật Điện lực, dầu khí theo Luật Dầu khí, than theo Luật Khoáng sản, khoáng sản độc hại có chứa chất phóng xạ vừa theo Luật Khoáng sản vừa theo Luật Năng lượng nguyên tử, còn các loại năng lượng tái tạo chưa có luật nào quy định.

Tình trạng nêu trên là một trong những nguyên nhân chính dẫn đến sự không đồng bộ, không thống nhất trong việc xây dựng chiến lược, quy hoạch cũng như trong phát triển các dạng năng lượng nói riêng và toàn ngành năng lượng nói chung.

Do đó, kiến nghị Nhà nước cần phải:

(1) Xây dựng, ban hành Luật Năng lượng tái tạo với đối tượng điều chỉnh là thăm dò, phát triển, khai thác, chế biến/chuyển hóa và sử dụng các nguồn tài nguyên năng lượng tái tạo.

(2) Sửa đổi Luật Sử dụng năng lượng tiết kiệm và hiệu quả theo hướng quy định rõ 2 nội hàm: (i) sử dụng năng lượng tiết kiệm, và (ii) sử dụng năng lượng hiệu quả. Nội hàm sử dụng năng lượng tiết kiệm về cơ bản như Luật hiện có, còn nội hàm sử dụng năng lượng hiệu quả phải theo tinh thần cùng một đơn vị năng lượng đầu vào nhưng tạo ra được giá trị kinh tế đầu ta (GDP) lớn hơn. Theo đó, quy định hạn chế phát triển các ngành, lĩnh vực tiêu hao nhiều năng lượng, điện năng, nếu cần tối đa chỉ phát triển đến quy mô sản lượng vừa đủ đáp ứng nhu cầu trong nước (cho dù các ngành, lĩnh vực đó đã có các giải pháp sử dụng năng lượng tiết kiệm, song do bản chất của quá trình công nghệ vẫn tiêu hao quá nhiều năng lượng mà không thể giảm được). Ngược lại, tăng cường phát triển các ngành, lĩnh vực tiêu hao ít năng lượng, điện năng nhưng tạo ra giá trị kinh tế đầu ra (GDP) rất cao - tức có cường độ năng lượng rất thấp.

Về chiến lược, dứt khoát phải có một chiến lược phát triển năng lượng chung bao hàm thăm dò, phát triển, khai thác, sản xuất, chế biến và sử dụng các nguồn tài nguyên năng lượng trong nước và nhập khẩu nhằm mục tiêu xây dựng và phát triển một ngành năng lượng quốc gia đồng bộ, thống nhất và hiệu quả đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội và đảm bảo an ninh năng lượng của đất nước một cách bền vững. Chiến lược phát triển năng lượng là một trong những căn cứ quan trọng nhất cho việc xây dựng:

(1) Quy hoạch tổng thể về năng lượng quốc gia với nội dung bao gồm các kết cấu hạ tầng điện lực, khai thác và chế biến than, dầu khí, năng lượng mới, năng lượng tái tạo và các dạng năng lượng khác (bao gồm cả năng lượng nguyên tử liên quan đến điện hạt nhân).

(2) Quy hoạch phát triển điện, bao gồm cả điện hạt nhân.

Riêng về Quy hoạch hạ tầng dự trữ, cung ứng xăng dầu, khí đốt nên bổ sung thêm dự trữ than vì khối lượng than nhập khẩu hàng năm sẽ lên tới khoảng hơn trăm triệu tấn/năm, vượt quá hơn 2 lần sản lượng than khai thác hàng năm trong nước. Trong khi than nhập khẩu chủ yếu cho sản xuất điện. Trong bối cảnh địa chính trị khu vực và quốc tế cũng như thị trường than nhập khẩu thế giới ngày càng diễn biến phức tạp, nguy cơ gián đoạn nguồn cung than nhập khẩu là khó tránh khỏi trong dài hạn. Vì vậy, ngoài dự trữ/dự phòng thương mại và sản xuất của các doanh nghiệp (sản xuất, thương mại than và sản xuất điện) nên lập hệ thống kho dự trữ quốc gia về than phù hợp với khối lượng than nhập khẩu hàng năm./.

PGS, TS. NGUYỄN CẢNH NAM - HỘI ĐỒNG KHOA HỌC TẠP CHÍ NĂNG LƯỢNG VIỆT NAM