Tính ‘độc lập’ của cơ quan pháp quy hạt nhân và hoạt động hỗ trợ kỹ thuật trong bối cảnh Việt Nam

Chính phủ ghi nhận kiến nghị hoàn thiện các yếu tố quan trọng để phát triển điện hạt nhân Việt Nam Thực hiện Quy chế làm việc của Chính phủ ban hành kèm theo Nghị định 39/2022/NĐ-CP, Văn phòng Chính phủ vừa chuyển Báo cáo kiến nghị của Tạp chí Năng lượng Việt Nam về “thúc đẩy hoàn thiện các yếu tố quan trọng đối với phát triển điện hạt nhân ở Việt Nam” đến Bộ Công Thương, Bộ Khoa học và Công nghệ để nghiên cứu, xử lý theo thẩm quyền, đảm bảo đúng quy định. Được biết, hiện các bộ đang nghiên cứu, tổng hợp về nội dung liên quan để báo cáo Thủ tướng Chính phủ.

I. Đặt vấn đề:

Khi chỉ còn khoảng một tuần nữa, Quốc hội sẽ xem xét, bỏ phiếu thông qua Luật Năng lượng Nguyên tử sửa đổi, có chuyên gia “đề nghị Quốc hội hãy xem xét để các quy định trong Luật Luật Năng lượng Nguyên tử sửa đổi sắp tới đây được ban hành về Cơ quan pháp quy hạt nhân phải phù hợp với nguyên tắc an toàn cơ bản của Cơ quan Năng lượng Nguyên tử Quốc tế (IAEA) và các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên”. Thậm chí, còn đề nghị “có thể lùi một kỳ họp để có điều kiện chỉnh sửa tốt hơn dự thảo Luật Năng lượng Nguyên tử sửa đổi, tránh cho việc ban hành rồi lại mắc phải các vi phạm nguyên tắc an toàn của IAEA và các điều ước quốc tế mà Nhà nước ta đã ký kết”.

Tương tự như vậy, hiện nay, trong lúc các cơ quan có liên quan của Việt Nam đang “hối hả” dự thảo, trình ban hành các Nghị định hướng dẫn thi hành Luật, thì có ý kiến cho rằng: VINATOM không thể vừa làm Tổ chức hỗ trợ kỹ thuật (TSO) cho cơ quan pháp quy hạt nhân, vừa làm TSO cho chủ đầu tư/tổ chức vận hành.

II. Các câu hỏi và phân tích, trả lời:

1. Câu hỏi 1: Có cần tách cơ quan pháp quy của Việt Nam ra khỏi Bộ Khoa học và Công nghệ không?

Trả lời: Theo tài liệu SF-1 (Các nguyên tắc an toàn cơ bản của IAEA), Nguyên tắc thứ 2 yêu cầu Chính phủ phải “thành lập một cơ quan pháp quy độc lập” (đoạn 3.8). Do Bộ Khoa học và Công nghệ quản lý các hoạt động về nghiên cứu, phát triển và ứng dụng năng lượng nguyên tử, nên có ý kiến yêu cầu phải tách cơ quan pháp quy của Việt Nam ra khỏi Bộ Khoa học và Công nghệ.

Vấn đề mấu chốt đã được thảo luận rất kỹ là hiểu về tính độc lập của cơ quan pháp quy và kinh nghiệm trên thế giới như thế nào?

Đoạn 3.10 của Nguyên tắc thứ 2 (trong SF-1) giải thích độc lập là “không chịu bất kỳ áp lực không đáng có nào từ các bên liên quan”. Đoạn 3.11 của Nguyên tắc thứ 2 (trong SF-1) giải thích rõ “trong trường hợp người được cấp phép là một nhánh của chính quyền, nhánh này phải được xác định rõ ràng là riêng biệt và thực sự độc lập với các nhánh của chính quyền có trách nhiệm về chức năng pháp quy”.

Kinh nghiệm quốc tế: Gần đây nhất là cơ quan pháp quy của Bangladesh cũng thuộc Bộ Khoa học và Công nghệ. Nhưng để cơ quan pháp quy của Bangladesh có đủ nguồn lực và không chịu “bất kỳ áp lực không đáng có nào”, cơ quan này có cơ chế báo cáo trực tiếp với một Ủy ban của Quốc hội Bangladesh.

Như vậy, theo IAEA và kinh nghiệm quốc tế, “độc lập” không chỉ về tổ chức, mà còn về nguồn lực, tài chính, quy trình ra quyết định.

2. Câu hỏi 2: VINATOM có thể có một đơn vị hỗ trợ kỹ thuật cho cơ quan pháp quy (VARANS) và một đơn vị hỗ trợ kỹ thuật cho chủ đầu tư Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN), hoặc Tập đoàn Công nghiệp - Năng lượng Quốc gia Việt Nam (PVN) hay không? Có tiền lệ, hoặc mô hình tương tự nào trên thế giới hay không?

Trả lời: Có thể, nhưng cần rất thận trọng. Về mặt tổ chức, VINATOM hoàn toàn có thể vận hành hai đơn vị hỗ trợ kỹ thuật khác nhau (một đơn vị chuyên cung cấp hỗ trợ kỹ thuật cho cơ quan pháp quy - VARANS và một đơn vị, hoặc bộ phận cung cấp dịch vụ kỹ thuật cho chủ đầu tư - EVN, PVN). Tuy nhiên, trên thực tế mô hình này gặp rủi ro xung đột lợi ích nếu không thiết kế cơ chế quản lý tách bạch, minh bạch và chặt chẽ.

IAEA/NEA cũng mô tả TSO là tổ chức chuyên môn cung cấp dịch vụ cho cả cơ quan pháp quy, chính phủ và đôi khi cho nhà vận hành.

Pháp: IRSN từng là tổ chức chuyên môn lớn cung cấp chuyên gia và kết quả phân tích cho ASN (cơ quan pháp quy) và thực hiện nhiều nghiên cứu/khảo sát. Gần đây có thay đổi/hoàn thiện mô hình tổ chức (vấn đề sáp nhập/điều chỉnh giữa ASN và IRSN cũng đã gây tranh luận liên quan đến độc lập chuyên môn). Đáng chú ý, Pháp là quốc gia có tỷ trọng điện hạt nhân trong tổng nguồn cung cấp điện lớn nhất thế giới, mà vấn đề sáp nhập/điều chỉnh giữa ASN và IRSN mới chỉ được đặt ra rất gần đây.

Đức: GRS là một TSO cung cấp hỗ trợ kỹ thuật cho các bộ/viện liên quan, đồng thời thực hiện nghiên cứu/tư vấn; GRS được dùng làm ví dụ trong các hoạt động hỗ trợ pháp quy và hỗ trợ các bên khác nhau. Họ kiểm soát xung đột lợi ích bằng cơ chế pháp lý.

Nói chung, thường thì ở các quốc gia có nguồn lực hạn chế, TSO có thể hỗ trợ đồng thời cả cơ quan pháp quy và nhà vận hành - IAEA/hội nghị chuyên môn đã thảo luận rằng: Đây là thực tế phổ biến, nhưng cần quản lý rủi ro.

Cũng cần lưu ý rằng: Ngay cả TSO nội bộ cũng có thể có xung đột lợi ích với quản lý pháp quy.

Theo Yêu cầu 20 của GSR Phần 1 (Sửa đổi 1): “Phải có sự sắp xếp để đảm bảo rằng không có xung đột lợi ích đối với những tổ chức cung cấp tư vấn, hoặc dịch vụ cho cơ quan pháp quy” (đoạn 4.20). “Nếu chỉ có thể nhận được tư vấn, hoặc hỗ trợ cần thiết từ các tổ chức có lợi ích tiềm ẩn xung đột với lợi ích của cơ quan pháp quy, thì việc tìm kiếm tư vấn, hoặc hỗ trợ này phải được giám sát và tư vấn được đưa ra phải được đánh giá cẩn thận về xung đột lợi ích” (đoạn 4.21).

Hơn nữa, như đã đề cập trong chú thích 9 của GSR Phần 1 (Sửa đổi 1): “Nếu một tổ chức cung cấp tư vấn, hoặc dịch vụ cho cơ quan pháp quy mà cũng tư vấn cho một bên được cấp phép về cùng một chủ đề này, thì xung đột lợi ích tiềm ẩn có thể làm giảm độ tin cậy của tư vấn đó”.

Đối với tổ chức cung cấp hỗ trợ, điều này đồng nghĩa với nghĩa vụ tránh mọi tình huống có thể phát sinh xung đột lợi ích. Các quy tắc và quy trình nội bộ cụ thể cần được thiết lập để TSO có thể thực thi yêu cầu này.

Trong trường hợp TSO nội bộ chỉ cung cấp hỗ trợ cho cơ quan pháp quy, rủi ro xung đột lợi ích dự kiến ​​sẽ thấp hơn và được quy định tại Yêu cầu 4 của GSR Phần 1 (Sửa đổi 1), trong đó đề cập đến các điều kiện về tính độc lập của cơ quan pháp quy.

Tuy nhiên, có những trường hợp TSO nội bộ cung cấp các dịch vụ hỗ trợ kỹ thuật. Chẳng hạn như đo liều, hiệu chuẩn, thử nghiệm đảm bảo chất lượng tại các cơ sở được cấp phép, cho các bên được cấp phép.

Những trường hợp như vậy đòi hỏi sự quan tâm và các biện pháp tương tự như đối với TSO bên ngoài.

Trong trường hợp TSO bên ngoài, rủi ro xung đột lợi ích phụ thuộc vào mối quan hệ của TSO với các thực thể có trách nhiệm, hoặc lợi ích có thể ảnh hưởng không đáng có đến việc ra quyết định pháp quy về an toàn. Nếu TSO hỗ trợ một bên được cấp phép, rủi ro này là cao và việc tránh xung đột lợi ích phải được quản lý một cách có hệ thống. Tình huống này phát sinh khi các dịch vụ kỹ thuật, khoa học liên quan đến chức năng pháp quy và liên quan đến việc thực hiện các biện pháp an toàn của bên được cấp phép là tương tự nhau. Trong những trường hợp như vậy, điều cần thiết là TSO phải có chính sách để đảm bảo sự tách biệt về mặt chức năng giữa các thực thể hoạt động hỗ trợ các bên được cấp phép và các thực thể hỗ trợ cơ quan pháp quy, đồng thời thông báo trước cho cơ quan pháp quy về sự tồn tại của các hoạt động hỗ trợ khác. Các thỏa thuận phù hợp có thể đảm bảo rằng, hoạt động hỗ trợ do TSO cung cấp cho cơ quan pháp quy được thực hiện độc lập với hoạt động hỗ trợ cho các bên được cấp phép. Để đạt được mục tiêu đó, phương pháp tiếp cận cốt lõi sau đây sẽ hướng dẫn công việc của TSO một cách triệt để nhất có thể:

1. Không cùng một phân tích.

2. Không cùng một con người.

3. Không cùng một thiết bị.

4. Không cùng một công cụ/phần mềm/phương pháp.

Khía cạnh đầu tiên của phương pháp tiếp cận cốt lõi có nghĩa là: Nếu TSO đang hỗ trợ cơ quan pháp quy trong quá trình đánh giá an toàn của một cơ sở hạt nhân, hoặc bức xạ mới, thì họ bị cấm tham gia dưới bất kỳ hình thức nào vào quá trình cấp phép của người nộp hồ sơ.

Khía cạnh thứ hai của phương pháp tiếp cận cốt lõi phản ánh quy tắc đạo đức chung rằng: Một người không được phép đánh giá và chấp nhận công việc của chính mình. Theo nghĩa thực tế, điều này có nghĩa là: Nếu một chuyên gia đã thực hiện một phân tích nhất định cho cơ quan pháp quy, thì chính chuyên gia đó sẽ không thực hiện phân tích xác nhận trong giai đoạn tiếp theo cho bên được cấp phép bằng cách sử dụng cùng, hoặc thậm chí các công cụ và phương pháp khác nhau.

Hai khía cạnh cuối cùng của phương pháp tiếp cận cốt lõi ngụ ý rằng: Nếu có các thiết bị, công cụ phân tích, hoặc phương pháp thử nghiệm khác nhau và có độ tin cậy như nhau, thì khuyến nghị không sử dụng cùng một thiết bị, công cụ, hoặc phương pháp trong các nhiệm vụ cho cơ quan pháp quy và cho bên được cấp phép. Hai khía cạnh cuối cùng của phương pháp tiếp cận cốt lõi này phải được xem xét trong bối cảnh liệu thiết bị, công cụ, hoặc phương pháp thay thế có độ tin cậy như nhau hay không và liệu kinh nghiệm của nhân viên là đủ để sử dụng nó. Do hạn chế này, trên thực tế, trong nhiều lĩnh vực, các công cụ phân tích và phương pháp thử nghiệm giống nhau được sử dụng cho cả cơ quan pháp quy và ngành công nghiệp. Trong những trường hợp như vậy, ít nhất, nên sử dụng các công cụ và phương pháp một cách độc lập và bởi những người, hoặc nhóm khác nhau. Đối với các quốc gia đang triển khai chương trình hạt nhân, hoặc ở các quốc gia có hoạt động hạn chế chỉ tạo ra rủi ro bức xạ, việc xây dựng hai tổ chức kỹ thuật riêng biệt cho bên được cấp phép và cho cơ quan pháp quy có thể gặp khó khăn. Việc cần phải liên tục đảm bảo không có xung đột lợi ích trong các dịch vụ kỹ thuật được cung cấp cho cơ quan pháp quy là một thách thức đáng kể, vì năng lực kỹ thuật phải phát triển trong điều kiện nguồn lực hạn chế.

3. Câu hỏi 3: Với các phân tích ở trên, thì VINATOM cần tổ chức hai TSO riêng biệt và phải có cơ chế quản lý rủi ro phù hợp không?

Trả lời: Đúng thế. Theo Điều lệ Tổ chức và hoạt động của Viện Năng lượng Nguyên tử Việt Nam ban hành kèm theo Quyết định số 1298/QĐ-BKHCN ngày 20/5/2019 của Bộ trưởng Bộ Khoa học và Công nghệ, Viện Năng lượng Nguyên tử Việt Nam, ngoài các chức năng nghiên cứu - triển khai, còn có chức năng hỗ trợ kỹ thuật phục vụ công tác quản lý nhà nước và tổ chức hoạt động đào tạo, dịch vụ trong lĩnh vực năng lượng nguyên tử.

Như vậy, VINATOM có thể cung cấp dịch vụ cho EVN, PVN và bất cứ tổ chức, cá nhân nào trong lĩnh vực năng lượng nguyên tử.

Nhưng để bảo đảm đạt được cả 4 khía cạnh cốt lõi do IAEA đề xuất (được nêu ra ở trên) thì cần có Đơn vị A (tạm gọi ví dụ là TSO-VARANS) và Đơn vị B (tạm gọi là TSO-Dịch vụ).

Dưới đây là đề xuất phác thảo cho hai đơn vị TSO thuộc VINATOM.

Mục tiêu:

Xây dựng mô hình đảm bảo độc lập, minh bạch, giảm xung đột lợi ích, nhưng vẫn tận dụng năng lực chuyên môn của VINATOM.

Yêu cầu, rủi ro và nguyên tắc thiết kế:

Yêu cầu chính:

1. Tổ chức hỗ trợ cho VARANS phải có tính độc lập chuyên môn.

2. Dịch vụ cho EVN, PVN phải được tổ chức rõ ràng, có hợp đồng minh bạch.

3. Nguồn tài chính, dòng thu, cơ chế kế toán phải tách biệt rõ giữa hai vai trò.

4. Cơ chế giám sát độc lập bên ngoài cần được lồng vào.

Nguyên tắc thiết kế:

1. Tách bạch pháp lý/tổ chức.

2. Nguồn tài trợ bảo đảm cho phần TSO hỗ trợ VARANS.

3. Quy chế quản lý xung đột lợi ích ngăn chặn nội bộ.

4. Minh bạch và giải trình công khai.

5. Kiểm định, đánh giá độc lập bên ngoài định kỳ.

Mô hình tổ chức đề xuất:

Đơn vị A: TSO-VARANS:

Pháp nhân: đơn vị trực thuộc hoặc công ty con.

Địa điểm: Hà Nội.

Chức năng: cung cấp hỗ trợ kỹ thuật, đánh giá, giám định, nghiên cứu độc lập cho VARANS.

Đơn vị B: TSO-Dịch vụ:

Pháp nhân: Công ty con, hoặc chi nhánh dịch vụ.

Địa điểm: TP. Hồ Chí Minh, hoặc khu vực miền Nam.

Chức năng: Dịch vụ kỹ thuật, khảo sát, thử nghiệm, đào tạo cho EVN, PVN.

Cả hai đơn vị có bộ máy riêng, giám đốc riêng, kế toán riêng, nhân sự chuyên môn riêng.

Vai trò, nhiệm vụ, chức năng chi tiết:

Đơn vị A: Hỗ trợ VARANS trong thẩm định kỹ thuật, đánh giá an toàn, nghiên cứu, kiểm định, hợp tác quốc tế.

Đơn vị B: Dịch vụ khảo sát, thử nghiệm, tư vấn kỹ thuật, đào tạo nhân lực, chuyển giao công nghệ, hợp tác doanh nghiệp.

Quan hệ quản trị, tài chính và kiểm soát xung đột lợi ích:

VINATOM giám sát chiến lược.

Hai dòng tài chính tách biệt: A (ngân sách, hợp đồng với VARANS, tài trợ quốc tế), B (dịch vụ, đào tạo, hợp đồng EVN, PVN).

Quản lý xung đột lợi ích: Nhân sự không kiêm nhiệm, quy trình ngăn chặn, kiểm toán nội bộ và bên ngoài.

Nhân sự, đào tạo và hợp tác quốc tế:

Cần chuyên gia cao cấp trong đánh giá an toàn, mô hình tính toán, rủi ro, QA/QC.

Hợp tác với các TSO quốc tế. Đào tạo nội bộ, chuyển giao công nghệ, phát triển thế hệ chuyên gia kế cận.

Cơ chế giám sát và đảm bảo độc lập:

Kiểm tra định kỳ, đánh giá tuân thủ, kiểm toán nội bộ và bên ngoài.

Mời tổ chức quốc tế đánh giá, công bố báo cáo, có cơ chế đảm bảo minh bạch và độc lập.

Khuyến nghị:

Mô hình hai đơn vị giúp VINATOM vừa đảm bảo tính độc lập kỹ thuật cho VARANS, vừa phát triển dịch vụ kỹ thuật hiệu quả. Tuy nhiên, cần bảo đảm tách bạch tổ chức, quản trị, tài chính, kiểm soát xung đột lợi ích và có cơ chế giám sát độc lập.

III. Kết luận:

Từ các phân tích trên, có thể khẳng định rằng: Yêu cầu về tính độc lập của cơ quan pháp quy hạt nhân theo các nguyên tắc của IAEA không đồng nghĩa với việc tách biệt tuyệt đối về tổ chức, mà nhấn mạnh đến việc bảo đảm không chịu các áp lực không đáng có và kiểm soát chặt chẽ xung đột lợi ích.

Trong bối cảnh Việt Nam còn hạn chế về nguồn lực, mô hình VINATOM xây dựng hai đơn vị hỗ trợ kỹ thuật độc lập - một phục vụ VARANS và một cung cấp dịch vụ cho EVN, PVN - là hướng đi khả thi, nếu được thiết kế với cơ chế minh bạch, quản trị rõ ràng và giám sát độc lập.

Do đó, thay vì tranh luận theo hướng loại trừ, cần tiếp cận theo hướng quản trị rủi ro, áp dụng các tiêu chuẩn quốc tế về phân tách chức năng, tài chính và nhân sự. Việc xây dựng quy chế nội bộ về xung đột lợi ích, thiết lập cơ chế kiểm toán và hợp tác với các TSO quốc tế sẽ giúp Việt Nam tận dụng được năng lực trong nước, mà vẫn bảo đảm độ tin cậy của hệ thống an toàn hạt nhân.

Đây không chỉ là yêu cầu về kỹ thuật, mà còn là bước chuẩn bị chiến lược để Việt Nam sẵn sàng cho giai đoạn phát triển điện hạt nhân trong tương lai với nền tảng độc lập, minh bạch và hội nhập quốc tế./.

BBT TỔNG HỢP Ý KIẾN TỪ CÁC CHUYÊN GIA TẠP CHÍ NĂNG LƯỢNG VIỆT NAM