Thực trạng và giải pháp thúc đẩy ‘thị trường dịch vụ năng lượng’ ở Việt Nam

Chính sách giá điện, thị trường điện Việt Nam - Một số vấn đề cần quan tâm hiện nay Bài viết dưới đây, chuyên gia Tạp chí Năng lượng Việt Nam phân tích, đánh giá, kiến nghị các nội dung liên quan đến thị trường điện và chính sách giá điện Việt Nam. Cụ thể là các giải pháp mà ngành điện đã thực hiện, đạt kết quả, cũng như những tồn tại cần khắc phục và kiến nghị giải pháp cần tiếp tục triển khai để đảm bảo các mục tiêu an ninh cung cấp điện, phát triển bền vững trong giai đoạn tới.

Tóm tắt:

Các công ty dịch vụ năng lượng (Energy Service Company - ESCO) đã trở thành một mô hình kinh doanh thành công hướng đến thị trường trong lĩnh vực hiệu quả năng lượng phổ biến ở nhiều nước trên thế giới như: Singapore, Malaysia, Trung Quốc, Ấn Độ, Liên minh châu Âu (EU), Hoa Kỳ… Thực tế của các nước cho thấy, việc thực hiện Hợp đồng hiệu quả năng lượng (EPC) thông qua ESCOs đã đóng góp đáng kể cho mở rộng thị trường hiệu quả năng lượng và giảm dần vốn ngân sách của chính phủ, vì các nhà đầu tư tư nhân cùng các bên liên quan đã được huy động tham gia đầu tư nhiều hơn vào các dự án/công trình hiệu quả năng lượng (HQNL).

Ở Việt Nam, ngay từ năm 2005, một số tư vấn, doanh nghiệp và cơ quan quản lý năng lượng đã được giới thiệu ESCO qua dự án “nâng cao hiệu quả sử dụng năng lượng tại các doanh nghiệp nhỏ và vừa (SMEs) ở Việt Nam” (dự án PECSME).

Qua gần 20 năm hoạt động, nhưng lĩnh vực dịch vụ tiết kiệm năng lượng (TKNL) và thị trường ESCO vẫn còn rất hạn chế. Theo ước lượng hiện nay, Việt Nam có khoảng 100 đơn vị hoạt động tư vấn tiết kiệm năng lượng, nhưng trên thực tế số lượng đơn vị đăng ký hoạt động ESCO và có hoạt động theo mô hình ESCO đúng nghĩa (kinh doanh theo Hợp đồng hiệu quả năng lượng - EPC) còn ít hơn nhiều. Các ESCO ở Việt Nam phần lớn là các công ty mua bán năng lượng (cung cấp hơi, điện năng lượng tái tạo), tư vấn tiết kiệm năng lượng (thực hiện kiểm toán năng lượng, đề xuất, thiết kế các giải pháp HQNL), hay các nhà cung cấp thiết bị lắp đặt, bảo hành thiết bị HQNL.

Có nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng trên, nhưng nguyên nhân chủ yếu là do thiếu khung pháp lý cụ thể và sự hỗ trợ tài chính cho việc phát triển và thực hiện các dự án TKNL mà hầu hết các ESCOs đều gặp phải khi triển khai.

Khái niệm và thực trạng hoạt động ESCO:

Công ty dịch vụ năng lượng (ESCO) là loại hình công ty mà mô hình kinh doanh là sử dụng Hợp đồng hiệu quả năng lượng (HQNL)/chìa khóa trao tay làm cơ sở để thanh toán khi thực hiện các dự án HQNL. Còn khách hàng của ESCO thì không phải bỏ vốn đầu tư, nhưng được cung cấp các giải pháp HQNL toàn diện (bao gồm kiểm toán năng lượng, lập kế hoạch, xây dựng, lắp đặt, vận hành, bảo trì, hay cho thuê cơ sở hạ tầng năng lượng). Qua đó, không những khách hàng giảm được chi phí năng lượng, kiểm soát tình hình sản xuất, tăng tính cạnh tranh và giảm thiểu rủi ro mà còn được ESCO chia sẻ lợi nhuận từ các khoản chi phí năng lượng tiết kiệm được. Đặc biệt là được hưởng toàn bộ hệ thống thiết bị năng lượng mà ESCO đã đầu tư sau thời hạn thỏa thuận hoàn trả chi phí đầu tư ban đầu giữa hai bên và được đảm bảo hoàn toàn về lượng điện năng, chi phí tiết kiệm được trong thời gian thực hiện hợp đồng.

ESCO cung cấp dịch vụ năng lượng cho khách hàng thông qua Hợp đồng kinh doanh với các tên gọi gần tương tự như: Hợp đồng hiệu suất năng lượng (Energy Performance Contract - EPC), Thỏa thuận dịch vụ năng lượng (Energy Service Agreement - ESA). Trong phạm vi bài báo, chúng tôi gọi chung là Hợp đồng hiệu quả năng lượng (EPC).

Hợp đồng EPC có thể được coi là đại diện người sử dụng cho phép ESCOs thực hiện các giải pháp HQNL thông qua EPC mà thông thường cung cấp một mức đảm bảo tiết kiệm năng lượng cho người thụ hưởng, hơn nữa nó còn cho phép chia sẻ TKNL tương lai giữa hai bên. EPC được thực hiện với sự tham gia của các ESCO, hoặc các công ty chế tạo thiết bị. Trong hợp đồng EPC, ESCO cung cấp gói dịch vụ (bao gồm thiết kế kỹ thuật, tài trợ vốn, lắp đặt, bảo dưỡng, giám sát các thiết bị để cải thiện hiệu suất năng lượng và sử dụng tiết kiệm chi phí năng lượng thu được cho hoàn trả vốn đầu tư).

EPC được áp dụng phổ biến ở nhiều nước như: EU (Đức, Latvia...), Hoa Kỳ, Trung Quốc, Singapore, Thai Lan, Malaysia... Có 3 loại Hợp đồng EPC: Hợp đồng chia sẻ TKNL, Hợp đồng bảo lãnh TKNL và Hợp đồng mua bán năng lượng.

Hợp đồng chia sẻ TKNL (mô hình 1), Hợp đồng bảo lãnh TKNL (mô hình 2). Nguồn: Tham khảo www.efficiency-from-germany.info.

Trong Hợp đồng chia sẻ TKNL, ESCO đầu tư vào dự án và chịu trách nhiệm trả vốn cho định chế tài chính (FIs). Với Hợp đồng bảo lãnh TKNL, khách hàng vay, trả nợ ngân hàng rồi đầu tư vào dự án.

Như vậy, tùy theo năng lực tài chính của ESCO/khách hàng có thể chọn một trong hai mô hình trên.

Ở Việt Nam hiện nay, mô hình bảo lãnh TKNL phổ biến hơn, vì phần lớn các công ty ESCO nhỏ, yếu về tài chính. Tuy nhiên, mô hình chia sẻ TKNL có thể áp dụng ở Việt Nam trong tương lai khi các công ty ESCOs lớn mạnh cả về vốn và năng lực chuyên môn.

Ngoài hai loại hợp đồng cơ bản EPC trên, loại hợp đồng thứ 3 là Hợp đồng quản lý năng lượng thuê ngoài (tên tiếng Anh là Outsourced Energy Management Model, còn gọi là Chauffage) cũng có thể được gọi là Hợp đồng mua bán năng lượng, hay Hợp đồng cung cấp năng lượng - viết tắt là ESP (WB, 2014).

Theo đó, ESP đại diện cho một hình thức thuê ngoài, trong đó chi phí cho tất cả các công việc nâng cấp, sửa chữa thiết bị, vận hành, bảo dưỡng... do ESP chịu và ESP bán năng lượng đầu ra (chẳng hạn như hơi, nước nóng, điện) trong phạm vị nội bộ cho khách hàng với một mức giá thỏa thuận theo hợp đồng dài hạn. Vì loại Hợp đồng này tập trung vào HQNL phía cung cấp với tính chất nội bộ nên ở Việt Nam hay gọi là Hợp đồng mua bán năng lượng. Hợp đồng mua bán năng lượng (Chaufage)-ESP được thể hiện như hình 2.

Ở Việt Nam, ESCO đã được giới thiệu ở các mức độ khác nhau trên phạm vi hẹp (thí điểm, trình diễn) cho các doanh nghiệp vừa và nhỏ ở các dự án HQNL từ năm 2005 trong lĩnh vực công nghiệp (dự án PECSME). Từ đó đến nay, nhiều chuyên gia, cán bộ quản lý năng lượng đã và đang được tiếp tục đào tạo về ESCO cùng các Hợp đồng dịch vụ kinh doanh như: Hợp đồng EPC thông qua các dự án/chương trình HQNL trong công nghiệp và xây dựng như:

- Chương trình quốc gia về sử dụng HQNL giai đoạn 2006 - 2015 (VNEEP 1,2).

- Tiết kiệm năng lượng và sản xuất sạch hơn (CPEE).

- Chuyển hóa các bon thấp trong lĩnh vực công nghiệp và xây dựng (LCEE).

- UNIDO - Thúc đẩy sử dụng và vận hành nồi hơi công nghiệp.

- Cơ quan Hợp tác Quốc tế Hàn Quốc (KOICA) - Thúc đẩy thị trường đầu tư hiệu quả năng lượng trong lĩnh vực công nghiệp Việt Nam.

- Nâng cao hiệu quả sử dụng năng lượng trong các tòa nhà cao tầng (EECB).

- Tiết kiệm năng lượng trong ngành công nghiệp (VEEIE).

- Dự án thúc đẩy năng lượng trong các ngành công nghiệp Việt Nam (VSUEE).

- Chương trình HQNL quốc gia giai đoạn 2019 - 2030 (VNEEP3).

Trong đó, các dự án như CPEE, KOICA, LCEE, EECB... đã giới thiệu các khái niệm EPC, đào tạo nâng cao về ESCO và hướng dẫn thực hiện dự án EPC đến các doanh nghiệp, công ty tư vấn, nhà quản lý, chuyên gia năng lượng ở các hội thảo về ESCO và đánh giá cơ chế tài chính, đầu tư cho các dự án TKNL, cũng như khảo sát dịch vụ ESCO ở Việt Nam.

Hình 2: Mô hình 3 - Hợp đồng mua bán năng lượng:

Nguồn: WB, 2014.

Để thúc đẩy ESCO, dự án VSUEE do Quỹ Khí hậu xanh (GCF) tài trợ ủy thác qua Ngân hàng Thế giới (WB) và Bộ Công Thương là dự án HQNL quốc gia đầu tiên chỉ rõ đối tượng được bảo lãnh tín dụng qua Quỹ bảo lãnh rủi ro là các ESCO.

Theo đó, tháng 3/2021, WB thay mặt cho Quỹ khí hậu Xanh (GCF) đã ký hiệp định viện trợ không hoàn lại trị giá 11,3 triệu USD với Ngân hàng Nhà nước Việt Nam để hỗ trợ phát triển thị trường tài chính thương mại cho đầu tư vào tiết kiệm năng lượng trong ngành công nghiệp. Hỗ trợ tài chính từ GCF cũng bao gồm một khoản bảo lãnh trị giá 75 triệu USD. Phần viện trợ còn lại và khoản bảo lãnh sẽ được dùng để thiết lập Quỹ chia sẻ rủi ro để cung cấp bảo lãnh tín dụng một phần, hỗ trợ cho các ngân hàng thương mại trong nước quản lý rủi ro khi cho vay các dự án tiết kiệm năng lượng.

Thông qua hỗ trợ giảm rủi ro cho vay, Quỹ này dự kiến sẽ huy động được khoảng 250 triệu USD từ nguồn tài chính thương mại cho phép các doanh nghiệp công nghiệp và các ESCOs được vay theo điều khoản cạnh tranh hơn và yêu cầu tài sản đảm bảo thế chấp thấp. Do đó, dự án này sẽ giúp các ESCOs tiếp cận nguồn vốn bảo lãnh tín dụng dễ dàng hơn.

Cơ hội và thách thức:

ESCO được đánh giá là một giải pháp hiệu quả trong việc thúc đẩy các hoạt động sử dụng HQNL trong lĩnh vực công nghiệp và tòa nhà. ESCO tích hợp tất cả các dịch vụ năng lượng ở các giai đoạn của dự án vào một hợp đồng HQNL đơn. Hơn nữa, nền tảng của lợi ích ESCO là TKNL, bảo đảm các giải pháp hợp lý phù hợp với nhu cầu của khách hàng.

Như vậy, ESCO cho phép khách hàng đổi mới công nghệ, nâng cao tính cạnh tranh và năng suất các tài sản của mình. Trong trường hợp ESCO cung cấp vốn dự án (mô hình 1), khách hàng cũng không bị ảnh hưởng đến dòng tài chính và rủi ro tín dụng chỉ ở phía ESCO. Do đó, bằng việc áp dụng mô hình ESCO, các DN không những có thể tiếp cận các giải pháp xanh, đầu tư đổi mới thiết bị, công nghệ mới với chi phí đầu tư tốt nhất và đạt được hiệu quả cao nhất mà còn giúp DN giảm thiểu rủi ro và cùng các bên liên quan (ngân hàng...) có điều kiện tham gia vào các chương trình/dự án quốc gia và quốc tế về HQNL, góp phần bảo vệ môi trường, ứng phó biến đổi khí hậu.

Ở Việt Nam, thị trường đầu tư tiềm năng của ESCO hiện nay có thể kể đến là hệ thống chiếu sáng công cộng, tòa nhà trung tâm thương mại, văn phòng, dịch vụ, khu công nghiệp/nhà máy, năng lượng tái tạo... Theo đánh giá của các chuyên gia HQNL: Ước lượng tiềm năng tiết kiệm năng lượng của các ngành đều lớn cho đầu tư của ESCOs (công nghiệp 20 - 40%, xây dựng và tòa nhà 10 - 40%, sinh hoạt và hoạt động dịch vụ 15 - 30%).

Mặc dù có nhiều tiềm năng phát triển, nhưng vẫn còn nhiều khó khăn nhất định trong quá trình thực hiện ESCO. Cụ thể:

- Thiếu cơ sở pháp lý để triển khai các văn bản hướng dẫn cụ thể dưới luật về ESCO.

- Thiếu cơ chế hỗ trợ tài chính cho việc phát triển và thực hiện các dự án HQNL của ESCO, nên việc thực hiện chi trả cho ESCO của các doanh nghiệp nhà nước đối với khoản tiền tiết kiệm và thực hiện ưu đãi thuế đối với phần lợi nhuận gia tăng do tiết kiệm rất khó thực hiện.

Ví dụ như một nhà đầu tư ESCO đầu tư vào hệ thống chiếu sáng công cộng, sau khi hệ thống hoạt động, khách hàng trả tiền điện theo hóa đơn do EVN cung cấp. Phần chênh lệch chi phí nhờ tiết kiệm do không có cơ chế qui định nên không thể lấy ra để trả cho nhà đầu tư ESCO, khiến cho các doanh nghiệp ESCO gặp khó khăn.

- Các quy định đầu tư cho các dự án HQNL còn mang tính khuyến khích, chưa có những quy định bắt buộc cho một số loại dự án đầu tư công (có thể áp dụng được ESCO) như nâng cấp bệnh viện, trường học, chiếu sáng công cộng…

- Công tác truyền thông, quảng bá còn yếu kém: Để đưa các thông điệp liên quan đến sử dụng và TKNL cần có sự tham gia nhiều đơn vị, các cấp, các ngành.

Ví dụ như các ngân hàng của Việt Nam chưa có nhiều kinh nghiệm trong công tác đánh giá, cũng như kiểm định đầu tư trong lĩnh vực HQNL nên rất e ngại rủi ro cho ESCO vay vốn đầu tư dự án HQNL. Mặt khác, các khách hàng/doanh nghiệp vẫn chưa tin tưởng ESCO, chỉ quan tâm đến việc tăng doanh số hơn là giảm chi phí thông qua tiết kiệm năng lượng.

- Thông tin thiếu minh bạch, sự kết nối giữa doanh nghiệp, các tổ chức tài chính hạn chế, nên ESCOs khó tiếp cận các khách hàng sử dụng ngân sách nhà nước và tiếp cận nguồn vốn HQNL của các định chế tài chính (FIs).

- Quy mô dự án HQNL của các ESCOs thông thường nhỏ, chi phí cao nên có nhiều rủi ro thu hồi lại vốn đầu tư.

- Năng lực của đội ngũ chuyên gia tư vấn cũng là một rào cản trong sự phát triển các ESCOs. Cho đến nay, số lượng chuyên gia được đào tạo bài bản, có chuyên môn cao không nhiều. Chưa kể, một số doanh nghiệp chỉ có nhu cầu kiểm toán năng lượng để đối phó nên họ lựa chọn các tư vấn có chi phí thấp, trình độ chuyên môn nghiệp vụ nhiều hạn chế, dẫn đến Báo cáo kiểm toán năng lượng chất lượng chưa cao.

Giải pháp và khuyến nghị:

Chính phủ cần hoàn thiện về khung pháp lý, kể cả xây dựng cơ chế khuyến khích tài chính thúc đẩy vận hành thị trường kinh doanh ESCO. Phát triển ESCO theo hướng chuyên nghiệp không những cần mở rộng thị trường mà còn phải coi trọng chất lượng ESCOs. Cụ thể:

1/ Hoàn thiện khung pháp lý, chính sách và quy định về HQNL, bao gồm: Sửa đổi, bổ sung Nghị định 21/2011/NĐ-CP và các văn bản hướng dẫn liên quan đến công ty ESCO, cũng như bổ sung các quy định về pháp lý và pháp nhân cho hoạt động của các tổ chức ESCOs cho phù hợp với điều kiện Việt Nam.

2/ Chính phủ/Bộ Tài chính nên đưa ra một cơ chế thanh toán tài chính, hay chính sách nào đó để người tiêu dùng có thể bán lại phần điện tiết kiệm được sao cho nhà nước và doanh nghiệp đều cùng có lợi.

3/ Mục tiêu bắt buộc giảm tiêu thụ năng lượng đối với các doanh nghiệp, tòa nhà công cần được đặt ra cho từng giai đoạn liên tục và thực thi nghiêm túc theo Quy chuẩn, Tiêu chuẩn HQNL quốc gia, là cơ hội cho phát triển hơn nữa thị trường HQNL và ESCO.

4/ Cần xây dựng quy trình thẩm định, đánh giá/đo lường, xác nhận (EM&V) và báo cáo làm rõ tính hiệu quả của dự án ESCO, hậu kiểm toán để đánh giá việc thực thi tiết kiệm năng lượng chính xác. Từ các quy trình trên, các cơ quan chức năng nhà nước mới có cơ sở cấp Chứng chỉ/Xác nhận sau khi các kết quả năng lượng tiết kiệm trong dự án ESCO được thông qua.

5/ Để hình thành và phát triển bền vững công ty ESCO, cần bảo đảm năng lực về tư vấn HQNL, thiết lập được mạng lưới làm việc chặt chẽ giữa các bên liên quan: Hợp tác về tài chính và đảm bảo tài chính, mạng lưới cung cấp công nghệ và giải pháp TKNL. Như vậy, cần tăng cường đào tạo nâng cao năng lực ESCO và xây dựng thực hiện mô hình liên kết tài chính - công nghệ ba bên (doanh nghiệp - ESCO - tổ chức tín dụng). Thái Lan là bài học kinh nghiệm tốt cho vấn đề này.

6/ Đơn giản hóa các thủ tục hành chính nhà nước tối đa có thể tiếp cận vốn ngân hàng; đăng ký, cấp phép, đánh giá, xét duyệt, xác nhận... và trao quyền tự chủ về tài chính cho các tổ chức tư vấn/dịch vụ TKNL tại địa phương.

7/ Để nâng cao hơn việc cung cấp thông tin đến các doanh nghiệp, tổ chức tài chính về hiệu quả của ESCO, cần đẩy mạnh truyền thông, marketing về ESCO thông qua các hội thảo, hội nghị, báo đài… Và cuối cùng, quan trọng là vai trò dẫn dắt của nhà nước:

8/ Hỗ trợ nghiên cứu, ứng dụng, khảo sát/cập nhật lập cơ sở dữ liệu về tiềm năng TKNL các phân ngành thuộc các ngành công nghiệp, tòa nhà và thị trường ESCO; xây dựng Quy định mua sắm xanh (green Procurement) cho các doanh nghiệp nhà nước, tòa nhà công. Mua sắm xanh được dùng để chỉ việc mua các sản phẩm, dịch vụ và đầu tư vào các công trình sử dụng vốn nhà nước có xem xét các tiêu chí, tiêu chuẩn hiệu suất năng lượng cao, thân thiện môi trường.

Kinh nghiệm của Malaysia là bài học thành công của “Kế hoạch mua sắm xanh ngắn và dài hạn”. Áp dụng mua sắm xanh vào các dự án công về năng lượng đã giúp kích cầu thị trường ESCO và thị trường các sản phẩm, vật liệu, công nghệ HQNL, thân thiện môi trường ở Malaysia.

Kết luận:

ESCO có tiềm năng rất lớn và triển vọng phát triển mạnh ở Việt Nam khi khung pháp lý, cơ chế tài chính được hoàn thiện. Giải pháp ESCOs với Hợp đồng EPC là một trong những công cụ tài chính khuyến khích phù hợp cho việc thúc đẩy hoạt động thị trường HQNL của Việt Nam trong giai đoạn tới, bởi không những do tiềm năng, triển vọng hứa hẹn mà do tiếp tục kế thừa và phát triển được các kết quả, kinh nghiệm từ các dự án/chương trình HQNL liên quan đến ESCO ở Việt Nam trước đây và hiện nay./.

TS. TRẦN THANH LIỄN

Tài liệu tham khảo:

1/ Đánh giá hiệu quả Chương trình mục tiêu quốc gia về HQNL (2011-2015), Viện Năng lượng, 2015.

2/ Mapping of energy efficiency financing in ASEAN, ACE and GIZ, 2019.

3/ (WB, 2014) Energy Services Market Development, Guidance Note. WB, 2014.

4/ TS. Trần Thanh Liễn và các cộng sự. Đề tài “Đề xuất giải pháp hoàn thiện cơ cở pháp lý đối với hoạt động của các công ty dịch vụ trong lĩnh vực sử dụng năng lượng tiết kiệm và hiệu quả (ESCO)”, VUSTA, 2022.