Những vấn đề cần ưu tiên trong ‘Chiến lược phát triển năng lượng’ [Kỳ 8]

Những vấn đề cần ưu tiên trong ‘Chiến lược phát triển năng lượng’ [Kỳ 1]
Những vấn đề cần ưu tiên trong ‘Chiến lược phát triển năng lượng’ [Kỳ 2]
Những vấn đề cần ưu tiên trong ‘Chiến lược phát triển năng lượng’ [Kỳ 3]
Những vấn đề cần ưu tiên trong ‘Chiến lược phát triển năng lượng’ [Kỳ 4]
Những vấn đề cần ưu tiên trong ‘Chiến lược phát triển năng lượng’ [Kỳ 5]
Những vấn đề cần ưu tiên trong ‘Chiến lược phát triển năng lượng’ [Kỳ 6]
Những vấn đề cần ưu tiên trong ‘Chiến lược phát triển năng lượng’ [Kỳ 7]

KỲ 8: HOÀN THIỆN CƠ CHẾ, CHÍNH SÁCH CHO HOẠT ĐỘNG TÌM KIẾM, THĂM DÒ, KHAI THÁC DẦU KHÍ

TS. NGUYỄN HỒNG MINH - HỘI ĐỒNG PHẢN BIỆN TẠP CHÍ NĂNG LƯỢNG VIỆT NAM

Giới thiệu

Ngành năng lượng, nói chung, và công nghiệp dầu khí thế giới, nói riêng, hiện nay đang đứng trước những thách thức và cơ hội lịch sử trên con đường phát triển. Công nghiệp Dầu khí Việt Nam trong những thập kỷ qua đạt được nhiều kết quả đáng khích lệ, nhưng tình hình hiện nay đang đặt ra hàng loạt vấn đề cần giải quyết. Trong bối cảnh này, cần có sự đánh giá chính xác, khách quan tình hình hiện tại, dự báo xu thế thế giới, đề xuất điều chỉnh chiến lược cho giai đoạn tới. 

Đây là một việc rất lớn, cần đầu tư thời gian, công sức một cách bài bản. Trong khuôn khổ bài viết ngắn này, chúng tôi muốn đóng góp một số ý nhỏ liên quan đến hành lang pháp lý, cơ chế, chính sách, quản lý nhà nước đối với công nghiệp dầu khí Việt Nam. Theo tác giả, đây là một trong những vấn đề cần bàn luận, thống nhất quan điểm, nhằm tháo gỡ những vướng mắc về cơ chế trong thời gian qua, tạo điều kiện cho việc tái cơ cấu toàn diện ngành Dầu khí Việt Nam thành công.

Những xu thế lớn hiện nay là gì?

Thứ nhất: Cơ cấu năng lượng sơ cấp đang thay đổi mạnh mẽ. Điều này xảy ra nhờ hai động lực chính:

1/ Giá thành đầu tư và sản xuất năng lượng gió, mặt trời và các dạng năng lượng tái tạo khác có xu hướng giảm mạnh do những bước tiến mạnh mẽ về công nghệ.

2/ Tốc độ tăng nhu cầu sử dụng năng lượng, đặc biệt nhiên liệu hóa thạch giảm do lo ngại về biến đổi khí hậu, cùng những cải tiến mạnh mẽ nâng cao hiệu quả sử dụng năng lượng, phát triển các loại phương tiện giao thông sử dụng điện, năng lượng tái tạo.

Những vấn đề này sẽ tác động mạnh mẽ đến chính sách phát triển năng lượng nói chung của mỗi quốc gia.

Thứ hai: Chưa bao giờ giá dầu thô và kèm theo là giá khí, các sản phẩm dầu khí… biến động khó lường như hiện nay. Nguyên nhân do nhiều yếu tố tác động (như thị trường, tốc độ phát triển của các nền kinh tế lớn, cung cầu, địa chính trị của các nước…) nhưng quan trọng nhất vẫn là công nghệ. Các tiến bộ kỹ thuật về khai thác dầu khí trong đá phiến, công nghệ nổi trên biển, ứng dụng công nghệ số trong thời đại Công nghiệp 4.0… dự kiến sẽ tiếp tục là yếu tố quan trọng tác động vào giá thành khai thác, chế biến, hiệu quả sử dụng dầu khí, đặc biệt trong giai đoạn 5-10 năm tới. Thực tế này đòi hỏi các doanh nghiệp dầu khí phải hết sức năng động, có khả năng phản ứng linh hoạt đối với những diễn biến của giá dầu, địa chính trị và môi trường kinh doanh.

Thứ ba: Sân chơi dầu khí toàn cầu đang có những điều chỉnh, sắp xếp lại vị trí, vai trò giữa các thành viên. Nhiều công ty dầu khí quốc tế đã và đang tái cơ cấu lại danh mục đầu tư theo vùng, lãnh thổ, tối ưu hóa giảm chi phí, bắt đầu tiến trình chuyển đổi thành các công ty năng lượng. Nhiều công ty dầu khí quốc gia cũng tái cơ cấu, đẩy nhanh chiến lược phát triển thành các công ty dầu khí quốc tế. Mối quan hệ hợp tác chiến lược giữa các công ty vì thế cũng đang được điều chỉnh theo: Có sự chia tay, nhưng cũng có những cái bắt tay mới. Trong bối cảnh này, các công ty dầu khí quốc gia cần xác định rõ đối tác chiến lược, có thế mạnh về công nghệ và kinh nghiệm, phù hợp với hoàn cảnh mỗi quốc gia, sẵn sàng đi với mình lâu dài.

Tình hình ngành Dầu khí Việt Nam

Ngành Dầu khí Việt Nam, nếu kể từ những hoạt động đầu tiên trong nghiên cứu địa chất, điều tra cơ bản, tìm kiếm, thăm dò dầu khí thì đã có truyền thống 57 năm. Nếu kể từ khi khai thác được tấn dầu thô đầu tiên thì đã có 32 năm xây dựng và phát triển. 

Đến nay, Dầu khí Việt Nam đã trở thành một ngành công nghiệp hoàn chỉnh, đồng bộ, bao gồm toàn bộ chuỗi giá trị dầu khí, từ thăm dò, khai thác, vận chuyển, tàng trữ, chế biến dầu khí, cho tới xuất, nhập khẩu, kinh doanh, phân phối dầu thô và các sản phẩm dầu khí.

Nhờ tài nguyên dầu khí khai thác được và nhập khẩu, đã hình thành 3 cụm công nghiệp khí, điện, lọc hóa dầu tại Đông Nam bộ, Tây Nam bộ, Nam Trung bộ và Khu công nghiệp lọc, hóa dầu Bắc Trung bộ, có tác dụng là động lực lan tỏa, góp phần phát triển kinh tế - xã hội toàn bộ đất nước, đặc biệt là các vùng có nhiều khó khăn như miền Trung, Tây Nam bộ. Cạnh đó, Khu công nghiệp khí Bắc bộ đang dần hình thành, tạo động lực cho phát triển kinh tế vùng Đồng bằng Sông Hồng.

Tất cả những công trình đó, kết nối lại, đã góp phần hình thành một hạ tầng năng lượng dần hoàn chỉnh, đồng bộ, rộng khắp, bảo đảm nhu cầu năng lượng cho sự phát triển của đất nước. Một đội ngũ cán bộ quản lý, chuyên gia kỹ thuật, công nhân lành nghề đã được hình thành, đủ sức tự triển khai, điều hành, vận hành tất cả dự án liên quan đến hoạt động thăm dò, khai thác, vận chuyển, tàng trữ, chế biến dầu khí. Trên cơ sở những năng lực đó, công nghiệp dầu khí đã đóng góp đáng kể cho kinh tế đất nước. 

Những vấn đề đặt ra

Bên cạnh những kết quả đạt được, cùng với bối cảnh nêu trên, có một số vấn đề đặt ra về hành lang pháp lý, cơ chế, chính sách của nhà nước đối với công nghiệp dầu khí Việt Nam.

Luật Dầu khí được ban hành năm 1993, sau đó được sửa đổi, bổ sung một số điều vào các năm 2000 và 2008. Luật ban hành nhằm thu hút đầu tư nước ngoài vào Việt Nam, vừa chia sẻ rủi ro vốn là đặc điểm cơ bản của hoạt động dầu khí, vừa để nhận chuyển giao công nghệ, học hỏi kinh nghiệm quản lý. Tuy được sửa đổi, bổ sung 2 lần, nhưng tinh thần cơ bản của Luật vẫn là của năm 1993, trong khi trên thực tế, hoạt động tìm kiếm, thăm dò, khai thác dầu khí ở Việt Nam không còn “màu mỡ” như cách đây 25 năm.

Minh chứng dễ thấy là số lượng hợp đồng dầu khí ký mới giảm dần qua các năm. Lý do chính là các mỏ lớn đang khai thác đều suy giảm sản lượng. Trữ lượng còn lại, dù đã phát hiện, hay có thể được phát hiện, phần lớn là những mỏ nhỏ, mỏ cận biên, mỏ khí ở xa hạ tầng cơ sở, vùng nước sâu hơn, xa hơn, khó khăn hơn... Còn 2 mỏ tương đối lớn đều là mỏ khí, điều kiện phát triển là phải đồng bộ cả chuỗi giá trị dầu khí, làm cho công tác phát triển khó khăn, tiềm ẩn nhiều rủi ro, thời gian kéo dài, thu hồi vốn chậm. Chưa kể giá dầu thấp làm cho các mỏ đã nhỏ lại càng “nhỏ” hơn, xét về mặt kinh tế.

Như vậy, vấn đề đặt ra là cần chỉnh sửa Luật Dầu khí sao cho thu hút nhiều nhà đầu tư tốt, trong đó dành ưu đãi phù hợp để chúng ta có được đối tác chiến lược, sẵn sàng chịu rủi ro, đi với Dầu khí Việt Nam đến cùng, trong mọi hoàn cảnh dù khó khăn đến đâu. 

Hoạt động đầu tư ra nước ngoài trong lĩnh vực thượng nguồn được điều chỉnh bởi nhiều văn bản, trong đó có 2 luật chính là Luật Đầu tư và Luật Quản lý sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp. Đặc điểm các dự án đầu tư trong lĩnh vực này là vốn lớn, kèm rủi ro cao. Một dự án tìm kiếm, thăm dò, chưa biết có tìm thấy được dầu khí không, có thể cần đến 1 vài trăm triệu USD. Nếu tìm được một mỏ vào loại nhỏ (1 vài triệu tấn dầu thu hồi) thì chi phí phát triển, khai thác cũng đến hàng tỷ USD.

Như vậy, căn cứ vào các Luật trên, tất cả các dự án đầu tư nước ngoài trong lĩnh vực thượng nguồn đều phải trình Thủ tướng Chính phủ, hoặc Quốc hội phê duyệt.

Các dự án này cũng có một đặc điểm cơ bản là mang tính không chắc chắn (uncertainty) cao (tại thời điểm phê duyệt chưa hình dung được chính xác tổng mức đầu tư, trong quá trình triển khai hay phải điều chỉnh, bổ sung). Thậm chí, với tình hình biến động rất nhanh như đã nêu, doanh nghiệp rất cần sự linh hoạt trong việc chuyển nhượng, mua lại, hoán đổi quyền đầu tư; đàm phán, bổ sung, thay đổi các điều khoản hợp đồng. Trong khi đó, về nguyên tắc, tất cả những điều chỉnh, thay đổi này đều phải trình xin ý kiến đồng ý của cấp đã phê duyệt. Vấn đề ở đây liên quan đến chỉnh sửa các luật liên quan, sao cho đầu tư ra nước ngoài trong lĩnh vực dầu khí được linh hoạt, phản ứng kịp thời với biến động thị trường.

Trong phát triển khâu sau, hoạt động quan trọng là đón bắt nhu cầu thị trường, kịp thời đầu tư vào các khu công nghiệp, nhà máy, dây chuyền công nghệ, sản xuất ra các sản phẩm có khả năng cạnh tranh cao. Cho đến nay, các hoạt động đầu tư kiểu này được điều chỉnh chủ yếu bằng Luật Xây dựng và các văn bản dưới luật đi kèm. Để có sản phẩm cạnh tranh, công nghệ sản xuất cần phải tiên tiến, thông thường có bản quyền và phải phù hợp với nhu cầu thị trường cần nhắm tới. Đầu tư vào một nhà máy như thế này khác nhiều so với với một công trình xây dựng thông thường. 

Một trong những điểm khác là cần phải lựa chọn và mua bản quyền công nghệ ngay từ giai đoạn đầu. Việc này dường như không phù hợp với luật không chỉ ở chỗ phê duyệt và hạch toán chi phí mua bản quyền như thế nào, khi dự án chưa được phê duyệt, mà còn làm cho nghiên cứu khả thi như là sự chỉ định nhà thầu cụ thể cho hợp đồng EPC. Việc tìm cách tránh những bất hợp lý này, cùng với “lách” qua những sự chưa thống nhất giữa các luật khác nhau, dẫn đến khó khăn, chậm trễ khi triển khai một số dự án, mà câu chuyện đầu tư Nhà máy Lọc dầu Dung Quất và Tổ hợp Hóa dầu Long Sơn là một trong những ví dụ điển hình.

Sự chậm trễ không chỉ làm tăng tổng mức đầu tư mà còn làm lỡ cơ hội kinh doanh, kéo hiệu quả kinh tế của các dự án này xuống so với nghiên cứu khả thi ban đầu được phê duyệt. Rõ ràng không chỉ Luật Dầu khí, các văn bản luật khác cũng cần được điều chỉnh, hoặc tích hợp tổng thể vào Luật Dầu khí.

Một vấn đề nữa cần được xem xét giải quyết thấu đáo là vấn đề vốn đầu tư.

Dầu khí là ngành có đóng góp nhiều cho ngân sách, nhưng cũng đòi hỏi đầu tư nhiều và vào những dự án rủi ro cao. Bên cạnh đó lại có thêm một số trách nhiệm chính trị - xã hội, như Tập đoàn Dầu khí Việt Nam sẽ phải bù thuế nhập khẩu cho sản phẩm Lọc hóa dầu Nghi Sơn, đầu tư các nhà máy điện than, điều tra cơ bản vùng nhạy cảm,… nên nhu cầu vốn rất cao. Trong khi đó, chính sách hiện nay chỉ cho phép doanh nghiệp nhà nước để lại 30% lợi nhuận sau thuế cho tất cả các quỹ; lãi dầu khí nước chủ nhà không được để lại tương ứng với nhu cầu; nguồn thu cổ phần hóa, tái cơ cấu đầu tư gần như nộp hết cho Quỹ hỗ trợ sắp xếp và phát triển doanh nghiệp. Quỹ tìm kiếm thăm dò, sau khi cố gắng trích được từ các nguồn ít ỏi trên, nhằm để khuyến khích đầu tư cho các hoạt động có rủi ro cao, nhưng lại khó sử dụng do bị ràng buộc bởi quy trình gồm nhiều thủ tục, nhiều khi chưa phù hợp với bản chất của hoạt động dầu khí.

Cùng với giá dầu giảm trong những năm qua, dòng tiền và kèm theo là nguồn vốn đầu tư của Tập đoàn Dầu khí Việt Nam đang thiếu trầm trọng. Một trong những lo ngại sâu sắc là đầu tư cho tìm kiếm, thăm dò ở mức thấp kỷ lục trong nhiều năm qua và nhiều dự án phát triển quan trọng đều đang chậm tiến độ. 

Kinh nghiệm của Malaysia

Trong khuôn khổ một bài viết ngắn, khó có thể trình bày đầy đủ các cách tiếp cận giải quyết vấn đề cơ chế. Vì vậy, chỉ xin chia sẻ ngắn gọn cách Malaysia xử lý vấn đề này như thế nào.

Ngay sau khi Petronas được thành lập (8/1974), Malaysia đã ban hành Đạo luật phát triển dầu khí (Petroleum Development Act) vào 10/1974, mà bản chất là Luật dành riêng điều chỉnh mọi hoạt động của Petronas. Luật này trao cho Petronas quyền tự chủ rất cao, bao gồm cả đặc quyền sở hữu tài nguyên dầu khí. Theo đó Petronas được quyền chọn cách thức ứng xử với các doanh nghiệp tư nhân khác như: Ký hợp đồng tô nhượng và thu các loại thuế; hoặc ký hợp đồng tô nhượng nhưng cung cấp dịch vụ cho nhà thầu; hoặc ký hợp đồng thành lập liên doanh chia lợi nhuận, chia sản lượng, hoặc chia lợi nhuận và chi phí, dưới hình thức đối tác chịu rủi ro gánh vốn.

Gần đây, dưới áp lực giá dầu thấp, để phát triển các mỏ cận biên, Petronas đã áp dụng hợp đồng dịch vụ, bảo đảm lợi ích cố định cho nhà thầu và nhận rủi ro về giá dầu cho phía chủ nhà. Malaysia cũng đưa ra các chính sách ưu đãi: Giảm thuế thu nhập từ 38% xuống 25%, miễn thuế xuất khẩu dầu thô phải nộp đối với toàn bộ sản lượng dầu được khai thác và xuất khẩu từ các mỏ này.

Để bảo đảm môi trường kinh doanh minh bạch, bình đẳng, trong khi vừa quản lý nhà nước vừa kinh doanh, Petronas hình thành bộ phận quản lý nhà nước Petroleum Management Unit (PMU) trong cơ cấu tổ chức của mình và chuyển toàn bộ hoạt động thăm dò, khai thác dầu khi cho công ty con Petronas Carigali.

Để kế thừa kinh nghiệm và nhận chuyển giao công nghệ, Petronas chủ trương hợp tác chiến lược khá toàn diện với Shell, một công ty dầu khí lớn, có lịch sử phát triển lâu đời. Shell đã cùng đồng hành cùng Petronas từ những ngày đầu tiên, cho tới cả giai đoạn nâng cao thu hồi dầu. Shell chỉ mới có dấu hiệu giảm đầu tư cho nghiên cứu phát triển công nghệ áp dụng cho điều kiện Malaysia trong 1-2 năm gần đây do đang tái cơ cấu lại 'giỏ đầu tư' của mình.

Ngoài thuế, Petronas nộp ngân sách thông qua hình thức trả cổ tức cho Chính phủ, dựa trên quyết định của Hội đồng quản trị. Năm 2017, Petronas trả cổ tức khoảng 35% lợi nhuận ròng 45,6 RM (tương đương khoảng 4 tỷ USD), còn lại dành cho đầu tư, phát triển. Petronas thực hiện trợ giá khí qua việc bán khí trong nội địa dưới giá thị trường. Tuy nhiên, việc trợ giá này đã giảm và đang tiến gần với giá thị trường.

Như vậy, nhờ hành lang pháp lý cho phép chủ động cả trong điều hành và điều phối nguồn lực, Petronas đã hoạt động khá hiệu quả, vừa thực hiện được trách nhiệm xã hội, vừa mang lại lợi nhuận, đóng góp lớn cho ngân sách.

Trên cơ sở những phân tích nội bộ, cũng như tham khảo mô hình Petronas nêu trên, xin được kiến nghị các cơ quan quản lý nhà nước liên quan, lần lượt từ dưới lên trên: Bộ Công Thương, Bộ Tài chính, Chính phủ, Quốc hội một số vấn đề sau:

Thứ nhất: Về quan điểm phát triển, dầu khí tiếp tục là ngành kinh tế - kỹ thuật mang ý nghĩa là một trong các trụ cột của an ninh năng lượng quốc gia (cùng với năng lượng tái tạo và than) và, trong thành phần của công nghiệp năng lượng, là một trong các trụ cột phát triển kinh tế - xã hội đất nước (cùng với nông nghiệp, công nghiệp nhẹ, du lịch, dịch vụ công nghệ số). Nói vậy để tránh các quan điểm quá thiên lệch về một phía, như coi dầu khí là “đầu tàu”, “mũi nhọn”, dẫn đến nhưng kỳ vọng cao quá mức về thu nộp ngân sách, đặt ra yêu cầu quá sức về đầu tư, điều tiết kinh tế vĩ mô, dẫn dắt phát triển; hay coi dầu khí như đã “hết thời”, dẫn đến buông bỏ, không cần quan tâm, cắt giảm đầu tư.

Theo chúng tôi, từ quan điểm phát triển đúng đắn, sẽ có chính sách tốt, tạo hành lang, cũng như dành nguồn lực hợp lý cho phát triển.

Thứ hai: Khung pháp lý cho hoạt động dầu khí cần phải được hoàn thiện một cách căn bản trên tinh thần của quan điểm phát triển nêu trên. Có nghĩa là cần một hành lang thoáng, đủ rộng, có tính đến các đặc điểm cơ bản ngành nghề và thông lệ quốc tế trong hoạt động dầu khí; phân biệt rõ chức năng quản lý nhà nước và chức năng sản xuất kinh doanh; tách bạch các trách nhiệm xã hội với nhiệm vụ bảo toàn vốn, phát triển doanh nghiệp.

Về mặt quản lý nhà nước, cần tăng tỷ lệ thu hồi chi phí và giảm phần lãi dầu khí chia cho nước chủ nhà để khuyến khích nhà đầu tư nước ngoài chấp nhận rủi ro, đầu tư công nghệ, tận thăm dò, tận khai thác tài nguyên, phục vụ cho phát triển kinh tế đất nước.

Về chính sách đối với kinh doanh, cần tạo điều kiện để tất cả các doanh nghiệp dầu khí được chủ động sản xuất, kinh doanh đúng với tinh thần doanh nghiệp.

Cụ thể, xin đề xuất xây dựng lại Luật Dầu khí, trên tinh thần điểu chỉnh toàn bộ chuỗi hoạt động dầu khí, giải quyết triệt để các bất cập hiện nay, cho phép áp dụng Luật Dầu khí trong trường hợp có sự chưa thống nhất với các luật khác, nhằm hạn chế tối đa các vướng mắc do phải áp dụng các luật khác nhau.

Thứ ba: Cần dành nguồn lực cần thiết cho dầu khí phát triển. Các nguyên tắc cơ bản về cơ chế tài chính có thể đưa vào Luật Dầu khí, tuy nhiên cần cụ thể hóa trong một số văn bản dưới Luật. Tinh thần chung là Nhà nước ứng xử với “dầu khí” đúng nghĩa là “doanh nghiệp”: Thu đầy đủ các loại thuế; để lại toàn bộ thu từ cổ phần hóa để đầu tư trở lại vào những lĩnh vực có ưu thế phát triển; chỉ nhận các khoản dưới danh nghĩa chia cố tức, sau khi đáp ứng đủ nhu cầu đầu tư. Khoản lãi dầu khí nước chủ nhà thì thu một phần, còn để lại đầu tư cho phát triển. 

Bài viết có mục đích đề xuất Chính phủ, các bộ, ngành xem xét những chủ trương lớn. Chỉnh sửa, hay xây dựng lại Luật Dầu khí và các luật liên quan như thế nào, lãi dầu khí để lại bao nhiêu, Quy chế sử dụng quỹ Tìm kiếm Thăm dò nên như thế nào…? Cần có nghiên cứu, phân tích, tính toán trên số liệu cụ thể. Rất mong các nhà nghiên cứu cùng tham gia trao đổi, thảo luận./.

(Đón đọc kỳ tới...)