Phát triển năng lượng tái tạo Việt Nam: Vì sao còn ‘mắc kẹt’?

Việt Nam nên định hướng phát triển điện gió, mặt trời thế nào?


I. Sự phát triển nhanh của nguồn điện từ năng lượng tái tạo 

Giai đoạn 2013 - 2019 đánh dấu những phát triển nhanh chóng của các dạng nguồn điện từ năng lượng tái tạo (NLTT). Trung bình hàng năm tổng công suất nguồn điện tăng khoảng 10,6%, nhưng nguồn điện NLTT tăng với tốc độ là 31,9%/ năm, trong đó điện gió 48,3%/năm, điện sinh khối 58,1%/năm và nhất là điện mặt trời (ĐMT). Cụ thể, chỉ từ năm 2018 đến hết tháng 6 năm 2019, công suất ĐMT đã gấp trên 51 lần, từ 86 MW lên đến trên 4.400 MW. Đến nay tỷ lệ công suất nguồn điện từ NLTT (trừ thủy điện vừa và lớn) đã chiếm tới 15,4% tổng công suất đặt toàn hệ thống, (như bảng 1 sau). Còn nếu tính cả các thủy điện vừa và lớn, tỷ trọng NLTT trong tống công suất nguồn điện hiện nay lên tới hơn 46%.

Cũng xin nói thêm rằng, loại hình điện mặt trời trên mái nhà, theo EVN, tới cuối tháng 8/2019 đã đóng góp tới 250 MW và dự kiến cuối năm nay sẽ có thêm khoảng 300 MW.

Bảng 1 - Công suất nguồn điện NLTT giai đoạn 2013 - 2019:

Nguồn: NLDC. EVN 11/2019 và các đánh giá khác.

Theo Quy hoạch điện 7 (điều chỉnh) - QHĐ7-ĐC, dự kiến đến năm 2020 chúng ta sẽ có tổng gần 6.000 MW nguồn điện tái tạo (800 MW điện gió, 850 MW ĐMT, 540 MW điện sinh khối, 3.800 MW thủy điện nhỏ), nhưng trên thực tế con số năm 2019 của công suất ĐMT đã vượt xa Quy hoạch. 

Theo tính toán sơ bộ hiện nay của Viện Năng lượng - Bộ Công Thương, riêng điện gió và ĐMT, dự kiến đến năm 2025 sẽ có thể đạt trên 4.800 MW điện gió và khoảng 10.500 MW ĐMT.  

Như vậy, có thể thấy rằng, với đà tốc độ tăng nhanh, công suất nguồn NLTT sẽ vượt qua mục tiêu của QHĐ7-ĐC là năm 2030 đạt 27.200 MW công suất các loại nguồn điện tái tạo (không kể thủy điện vừa và lớn), bao gồm 6.000 MW điện gió, 11.500 MW ĐMT, 6.800 MW thủy điện nhỏ và khoảng 2.900 MW điện sinh khối.

Theo Báo cáo số 43/BCĐQGĐL của Ban Chỉ đạo Quốc gia về Phát triển Điện lực (Bộ Công Thương) ngày 26/6 năm 2019, tại thời điểm đó, tổng công suất các dự án ĐMT từ các nhà đầu tư đề xuất đã lên tới 25.000 MW, điện gió 2.000 MW. 

Trong Báo cáo Triển vọng Năng lượng Việt Nam (EOR19), do Cơ quan Năng lượng Đan Mạch phối hợp với Bộ Công Thương thực hiện nghiên cứu năm 2019 mới được công bố gần đây, với kết quả phân tích tối ưu phát triển nguồn điện có định hướng khuyến khích NLTT, dự kiến năm 2030 công suất 2 loại nguồn NLTT trụ cột là điện gió sẽ đạt 11.000 MW và ĐMT đạt 14.000 MW. Theo chúng tôi, nếu chúng ta có các chính sách và biện pháp triển khai hợp lý, những mục tiêu này là hoàn toàn có thể thực hiện được.

Việc phát triển nhanh các nguồn điện từ NLTT có ý nghĩa lớn:

1/ Đi đúng theo chủ trương phát triển xanh, sạch, bền vững của Nhà nước, phù hợp với xu thế chung, với các cam kết đóng góp bảo vệ môi trường của Việt Nam đối với thế giới và đáp ứng mong muốn của mọi người dân.

2/ Sử dụng được nguồn tài nguyên thiên nhiên phong phú của đất nước.

3/ Huy động được nguồn vốn tư nhân, xã hội, giảm tải cho ngân sách Nhà nước.

4/ Tiến tới việc giảm dần phụ thuộc vào các nguồn nhiệt điện truyền thống, gây ô nhiễm môi trường, giảm ngoại tệ chi cho nhập khẩu nhiên liệu, v.v...

Theo đánh giá của Trung tâm Điều độ điện Quốc gia - EVN, với tỷ lệ công suất nguồn NLTT quy mô nhỏ và vừa tăng 3 lần trong vòng 6 năm qua, đặc biệt tăng gần 2 lần chỉ từ năm 2018 cho thấy một số điểm tác động đến hệ thống cung cấp điện hiện nay.

Ưu điểm: 

1/ Mặc dù điện sản xuất ra còn thấp, vì ĐMT tập trung được đưa vào vận hành cuối tháng 6/2019, và ước tính sản lượng từ ĐMT đến hết năm 2019 khoảng 4,55 tỷ kWh, còn điện gió khoảng 670 triệu kWh, nhưng là một nguồn bổ sung đáng kể của hệ thống điện (khoảng 2,2% nhu cầu phát điện).

2/ Có vai trò quan trọng, hỗ trợ cung cấp điện đáng kể cho phụ tải vào thời gian cao điểm sáng, trùng với thời gian bức xạ mặt trời tăng lên.

3/ Tốc độ tăng giảm tải nhanh, khả năng điều chỉnh điện áp tốt.

Nhược điểm:

1/ Công suất phát của các ĐMT phụ thuộc vào bức xạ, không ổn định, khó dự báo để huy động các nguồn khác giữ cân bằng.

2/ Không hỗ trợ cung cấp điện vào cao điểm chiều do rơi vào thời gian giảm bức xạ của ĐMT.

3/ Xảy ra quá tải lưới ở một số đường dây, trạm biến áp, dẫn đến phải cắt giảm chính công suất các nhà máy ĐMT.

II. Các chính sách hỗ trợ nguồn điện từ năng lượng tái tạo

Không phải chỉ mới gần đây, mà hàng chục năm qua, Đảng và Nhà nước đã có rất nhiều chính sách khuyến khích, hỗ trợ các nguồn NLTT. Kết quả của việc được đánh giá là quốc gia dẫn đầu khu vực Đông Nam Á về tăng trưởng và có tỷ trọng cao nhất về năng lượng điện mặt trời, điện gió vừa qua là do Việt Nam có định hướng đúng đắn.

Xin được nêu một số chiến lược, chính sách khuyến khích, hỗ trợ các nguồn NLTT như sau:

1/ Biểu giá chi phí tránh được và hợp đồng mua bán điện mẫu áp dụng cho các nhà máy điện nhỏ sử dụng năng lượng tái tạo (Quyết định số 18/2008/QĐ-BCT, ngày 18/7/2008 của Bộ Công Thương).

2/ Cơ chế hỗ trợ phát triển các dự án điện gió tại Việt Nam (Quyết định số 37/2011/QĐ-TTG, ngày 29/6/2011 của Thủ tướng Chính phủ).

3/ Chiến lược phát triển năng lượng tái tạo của Việt Nam đến năm 2050 (Quyết định số 2068/QĐ-TTg ngày 25/11/2015 của Thủ tướng Chính phủ).

4/ Cơ chế hỗ trợ phát triển các dự án điện sinh khối nối lưới tại Việt Nam (Quyết định số 24/2014/QĐ-TTg ngày 24/3/2014 của Thủ tướng Chính phủ).

5/ Cơ chế hỗ trợ phát triển các dự án điện đốt rác thải rắn (Quyết định số 31/2014/QĐ-TTg ngày 05/5/2014).

6/ Cơ chế khuyến khích phát triển điện mặt trời (Quyết định số 11/2017/QĐ-TTg ngày 11/4/2017)

7/ Cơ chế khuyến khích phát triển điện gió (Quyết định số 39/2018/QĐ-TTg ngày 10/9/2018).

8/ Quy hoạch điện 7 điều chỉnh (Quyết định số 428/QĐ-TTg).

Và kèm theo các Thông tư của Bộ Công Thương, hướng dẫn thực hiện các Quyết định trên.

III. Những vướng mắc trong phát triển năng lượng tái tạo

Chủ trương phát triển NLTT đúng đắn và hợp lòng dân, lộ trình phát triển đã có những khởi đầu đáng khích lệ, nhưng chúng ta vẫn còn những điểm "nghẽn", những vướng mắc, những thách thức lớn trước mắt.

Thứ nhất: Về mặt kỹ thuật: Trong nhiều năm triển khai thực hiện chủ trương phát triển NLTT, nhưng tới năm 2017 - 2018 chủ yếu là phát triển được tiềm năng thủy điện nhỏ. Điện gió cũng phát triển chậm, điện sinh khối tuy có phát triển khá nhanh, nhưng tỷ trọng còn thấp, phát lên lưới không đáng kể, điện mặt trời chỉ vỏn vẹn công suất 86 MW vào cuối năm 2018.

Trong lúc lập và trình duyệt QHĐ7-ĐC tại thời điểm cuối 2015, đầu năm 2016, vì chưa có cơ chế cụ thể, hỗ trợ thích đáng, hầu như rất ít các dự án điện mặt trời, điện gió được đề xuất, nên Báo cáo QHĐ7-ĐC chỉ đưa vào ước tính một phần lớn lượng công suất các nguồn NLTT như là khoảng không gian cho việc xét duyệt các dự án đó khi được các chủ đầu tư đề xuất trong giai đoạn 2016 - 2020 và tới năm 2025. Chẳng hạn: 800 MW điện gió và 850 MW ĐMT vào năm 2020; quy mô trên 27.000 MW nguồn NLTT vào năm 2030 cũng là tính toán định hướng. Vì vậy, không thể xuất hiện các đường dây và trạm biến áp truyền tải cho chúng cụ thể theo từng năm. Cũng chính vì thế, các công trình lưới điện cho truyền tải nguồn NLTT không có căn cứ để được duyệt và đưa vào danh mục.

Như chúng ta đã biết, sau khi khi Quyết định 11/QĐ-TTg ra đời vào tháng 4/2017 với cơ chế giá điện thực sự khuyến khích phát triển ĐMT, số lượng và tổng quy mô các dự án ĐMT được các chủ đầu tư đề xuất mới "bùng nổ". Kết quả là rất nhiều nhà máy ĐMT phải giảm phát từ 10% đến trên 50% công suất. Ngay ở tháng 11 năm 2019, Trung tâm Điều độ điện Quốc gia cũng phải đề xuất giảm phát khoảng trên 440 MW từ ĐMT tại các tỉnh Ninh Thuận, Bình Thuận, mặc dù đã triển khai nhiều biện pháp tăng cường lưới, chống quá tải.

Để xây dựng và đưa vào vận hành một dự án ĐMT, hay điện gió, thường chỉ khoảng 6 tháng tới một năm, trong khi để triển khai các thủ tục đầu tư và xây dựng một đường dây, một trạm biến áp truyền tải thông thường từ 2 đến 3 năm, nếu vướng mắc về đền bù, đất đai, v.v... thì thời gian cón kéo dài thêm 1 - 2 năm. 

Vì vậy, sự mất đồng bộ giữa phát triển nguồn ĐMT, điện gió vừa qua đã gây ra các điểm "nghẽn" về truyền tải, phải giảm phát tới 30 - 40% hoặc hơn công suất các nguồn NLTT, thậm chí khá nhiều dự án không thể có được bản thỏa thuận đấu nối vào lưới điện. Điều này trước mắt là giảm khả năng hỗ trợ cung cấp điện của các nguồn NLTT trong thời gian tới đây, khi mà chúng ta đang thiếu nguồn trầm trọng ở khu vực phía Nam, sau đó là sẽ làm giảm lòng tin và động lực đối với các nhà đầu tư nguồn NLTT.

Mặc dù Chính phủ và các bộ, ngành liên quan đã nắm rõ tình huống, đã có nhiều hành động thực tế để thúc đẩy nhanh xây dựng lưới điện cho giải tỏa công suất và tạo điều kiện phát triển nguồn NLTT, nhưng việc thiếu đồng bộ nói trên còn cần nhiều thời gian để khắc phục.

Nhận định của chúng tôi về việc này, là các chính sách và các bước tiếp sau như quy hoạch, kế hoạch hành động cần phải đồng bộ để "từ chính sách đến thực tế" không có các điểm "nghẽn" như vừa qua. Chính sách (được cụ thể hóa) cần phải được ban hành trước khi phê duyệt các quy hoạch liên quan.

Thứ hai: Hiệu lực của cơ chế hỗ trợ với giá FIT cho ĐMT theo QĐ 11/QĐ-TTg đã kết thúc sau ngày 30/6/2019 (trừ tỉnh Ninh Thuận được Chính phủ gia hạn đến hết năm 2020). Công tác chuẩn bị để có cơ chế thay thế tiếp theo đã được chuẩn bị từ trước đó, nhưng cho đến nay, sau gần 5 tháng, "khoảng trống" chính sách vẫn chưa được lấp. Có nhiều phương án đã được Bộ Công Thương trình Chính phủ về cơ chế giá FIT ĐMT áp dụng theo 4 vùng, 2 vùng,... nhưng đến nay vẫn chưa được quyết định. Tất cả các dự án ĐMT vào vận hành sau 30/6/2019 hoặc đang triển khai vẫn mỏi mắt chờ một Quyết định mới. Lượng điện phát ra từ các ĐMT chỉ mới được ghi nhận mà chưa có biểu giá thanh toán.

Theo chúng tôi, đây cũng là sự tiếp tục thiếu đồng bộ, khi triển khai từ chính sách tới thực tế.

Thứ ba: Đương nhiên chúng ta biết giá FIT để khuyến khích phát triển điện NLTT cao hơn giá điện từ các nguồn nhiệt điện truyền thống, và nếu càng nhiều ĐMT, điện gió, thì giá thành chung của sản xuất điện sẽ tăng lên đáng kể (vì hiện nay giá thành điện chỉ tính trên cơ sở chi phí tài chính, chưa tính tới chi phí tránh được về kinh tế, xã hội, môi trường).  

Trong Quyết định 37/QĐ-TTg đã có cơ chế Nhà nước bù 1 US cent trong 7,8 US cent/ kWh điện gió (lấy từ Quỹ bảo vệ môi trường Việt Nam), nhưng trong Quyết định 39/QĐ-TTg lại không có quỹ nào bù giá cho EVN trong khi giá FIT lên tới 8,5 US cent/kWh điện gió trên bờ và 9,8 US cent/kWh điện gió ngoài khơi. Vậy cơ chế bù giá cho EVN lại phải tính vào chi phí đầu vào sản xuất điện, làm tăng giá thành chung.

Đối với các quốc gia đã đi trước trong phát triển NLTT, sau giai đoạn đầu dùng cơ chế FIT để hỗ trợ phát triển, người ta đã chuyển sang cơ chế đấu thầu dự án để giảm chi phí và tăng cường tính cạnh tranh hiệu quả. Chúng ta cũng đang đi theo lộ trình đó.

Cụ thể, Điều 13 trong Quyết định số 11/2017/QĐ-TTg về cơ chế FIT cho ĐMT đã nêu nhiệm vụ của Bộ Công Thương: "Nghiên cứu quy trình đấu thầu các dự án ĐMT và lộ trình thích hợp nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư, giảm giá thành các dự án ĐMT". Hoặc, trong Quyết định số 39/2018/QĐ-TTg về cơ chế FIT cho điện gió (Điều 14) cũng nêu: "Bộ Công Thương có trách nhiệm đề xuất, trình Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định về cơ chế đấu giá phát triển điện gió, giá mua điện gió áp dụng từ ngày 1 tháng 11 năm 2021". Với tốc độ tăng công suất các nguồn ĐMT, điện gió tiếp tục nhanh, nếu chậm có cơ chế đấu thầu các dự án NLTT thì người tiêu dùng sẽ phải tiếp tục chịu giá điện cao.

Thứ tư: Việc luận chứng hiệu quả kinh tế dự án lưới để hấp thụ và truyền tải NLTT, theo quy định hiện nay, sẽ khó khăn vì hệ số sử dụng công suất thiết bị thấp hơn nhiều so với dự án truyền tải điện từ các nguồn truyền thống, làm chậm hoàn vốn đầu tư, hiệu quả không cao. Vì vậy, sẽ khó vay vốn các ngân hàng thương mại. Nếu không có cơ chế đầu tư đặc thù cho các dự án lưới truyền tải NLTT, các đơn vị được giao trách nhiệm như Tổng công ty Truyền tải điện Quốc gia (NPT), các công ty truyền tải miền sẽ gặp khó khăn khi dự án khó vay vốn, sẽ dẫn đến chậm tiến độ lưới điện, hậu quả là lại thiếu lưới điện cho NLTT.

Thứ năm: Các địa phương có tiềm năng phát triển NLTT còn bị động trong hỗ trợ phát triển điện gió, ĐMT; chưa quy hoạch sử dụng đất cho loại hình mới này, mất thời gian, thủ tục cho bổ sung quy hoạch; chưa có quy trình về công bố thông tin dự án cho các nhà đầu tư, chủ yếu là nhà đầu tư tự tìm địa điểm để xin cấp phép đầu tư, có khi chồng chéo quy hoạch, khó triển khai dự án.

Còn một số vấn đề thách thức khác như: Thủ tục triển khai đầu tư dự án còn phức tạp, thiếu dữ liệu về tiềm năng tại vị trí; thiếu nguồn, hoặc khó tiếp cận các nguồn tài chính, lãi suất vay còn cao; thị trường thiết bị NLTT mới hình thành, hầu hết là thiết bị nhập khẩu, có nhiều rủi ro về chất lượng; đội ngũ tư vấn kỹ thuật phát triển dự án còn thiếu và yếu... 

Những vướng mắc, rào cản nêu trên nếu không được sớm khắc phục, phát triển các nguồn điện NLTT sẽ không phát huy được hiệu quả, lãng phí nguồn lực xã hội và làm nản lòng các nhà đầu tư.

IV. Đề xuất các giải pháp

Một số giải pháp sau (có thể là chưa đủ), nhưng sẽ góp phần khắc phục các điểm "nghẽn" và tạo điều kiện cho phát triển nguồn NLTT nhanh và bền vững:

1/ Cần thực hiện đồng bộ công tác quy hoạch nguồn và lưới điện kèm theo, trong đó tính toán nhu cầu truyền tải tối đa năng lượng từ các nguồn NLTT để có cơ sở khoa học, pháp lý triển khai hỗ trợ các nguồn NLTT.

Theo chúng tôi, việc này có thể thực hiện ngay trong lập Quy hoạch Điện 8.

2/ Chính phủ sớm ban hành cơ chế giá FIT mới cho ĐMT để tránh gián đoạn mạch huy động đầu tư.

3/ Bộ Công Thương cho nghiên cứu sớm cơ chế đấu thầu các dự án NLTT để báo cáo Chính phủ cho phép áp dụng, sau khi hết thời hạn áp dụng FIT, phù hợp với lộ trình thị trường điện sau năm 2020.

4/ Cần củng cố, duy trì Quỹ bảo vệ môi trường để thêm nguồn kinh phí hỗ trợ các dự án NLTT.

5/ Cần xem xét cơ chế đặc thù cho các dự án lưới điện đồng bộ với nguồn NLTT nhằm mục đích thúc đẩy tiến độ các dự án lưới này. 

6/ Các địa phương có tiềm năng NLTT cần tổ chức lập quy hoạch sử dụng đất có tính đến ưu tiên phát triển NLTT, chủ động bố trí địa điểm và chủ động cung cấp thông tin địa điểm dự án cho các nhà đầu tư; hỗ trợ nhà đầu tư trong triển khai dự án.

7/ Cần khuyến khích mạnh loại hình ĐMT mái nhà do loại hình này có nhiều ưu điểm là nguồn phát điện phi tập trung, ở tại ngay điểm có nhu cầu phụ tải, không cần đầu tư, hoặc đầu tư thấp lưới truyền tải, không mất đất đai, huy động được nguồn vốn xã hội.

8/ Với những đặc điểm phụ thuộc vào điều kiện tự nhiên, thời tiết, vị trí, địa hình, các nguồn điện NLTT là không liên tục, không ổn định... do đó, muốn sử dụng hiệu quả loại nguồn này ở quy mô lớn, cần có thiết bị lưu điện, hay gọi là pin tích năng. Pin tích năng cho phép lưu trữ năng lượng phát ra từ ĐMT, điện gió khi nhu cầu phụ tải thấp ban ngày và sẽ được phát lại lưới điện vào lúc phụ tải cao, hoặc vào ban đêm (khi không có bức xạ). Các cơ quan quản lý cần sớm cho nghiên cứu sâu về hiệu quả kinh tế của pin tích năng để làm nguồn tích trữ và dự phòng tại chỗ cho phát triển nguồn ĐMT, điện gió quy mô lớn./.

CHUYÊN GIA NGUYỄN ANH TUẤN - TẠP CHÍ NĂNG LƯỢNG VIỆT NAM