Đổi mới tư duy, cách tiếp cận và phương pháp lập quy hoạch

Đề nghị nghiên cứu đề xuất của Tạp chí Năng lượng Việt Nam về Luật Quy hoạch

PGS, TS NGUYỄN CẢNH NAM (*)

Luật Quy hoạch đã được Quốc hội khóa XIV thông qua ngày 24/11/2017 có hiệu lực thi hành từ ngày 1/1/2019. Việc ra đời Luật Quy hoạch nhằm đưa công tác quy hoạch (QH) đi vào khuôn khổ pháp luật, thành một hệ thống đồng bộ, thống nhất, đảm bảo các nguyên tắc đề ra trong Luật là: Sự tuân thủ, tính liên tục, kế thừa, ổn định, thứ bậc trong hệ thống quy hoạch; tính nhân dân, hài hòa lợi ích của quốc gia, các vùng, các địa phương và lợi ích của người dân, trong đó lợi ích quốc gia là cao nhất; tính khoa học, khả thi, tiết kiệm và sử dụng hiệu quả nguồn lực của đất nước, tính khách quan, công khai, minh bạch, tính bảo tồn.

Để đáp ứng được các nguyên tắc đó, một trong những vấn đề cần giải quyết là đổi mới tư duy, cách tiếp cận và phương pháp lập quy hoạch phù hợp với tình hình, đặc điểm của đất nước thời kỳ mới, nhất là nền kinh tế vận hành theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước hội nhập ngày càng sâu rộng, khoa học công nghệ phát triển ngày càng nhanh và cuộc chiến chống biến đổi khí hậu ngày càng quyết liệt.

Với tinh thần thực hiện nguyên tắc "đảm bảo tính nhân dân" trong công tác QH, trong phạm vi bài này, tác giả mạo muội "cầm đèn chạy trước ô tô" đề xuất ý tưởng về đổi mới tư duy, cách tiếp cận và phương pháp lập QH thông qua trường hợp điển hình quy hoạch ngành điện (QH điện). Quy hoạch điện được coi là một trong các quy hoạch ngành quốc gia thuộc lĩnh vực kết cấu hạ tầng có tầm quan trọng nhất, liên quan đến tất cả các ngành, lĩnh vực, các địa bàn trên phạm vi cả nước, mang tính đại diện nhất, tiêu biểu nhất và được sự quan tâm nhiều nhất, với mong muốn khởi xướng sự tham gia đóng góp ý kiến của các chuyên gia, nhà khoa học, nhà quản lý và những người quan tâm cho công tác QH. Trên cơ sở đó các cơ quan, đơn vị có thẩm quyền và trách nhiệm tham khảo, xem xét vận dụng vào thực tế cho QH điện nói riêng và các loại QH ngành khác có cùng đặc điểm nói chung để góp phần hoàn thiện công tác QH trong thời gian tới.

1. Lý do đề xuất

Chỉ trong vòng chưa đầy 10 năm từ 2007 đến 2016 đã xây dựng và ban hành 3 quy hoạch điện, đó là: "Quy hoạch phát triển điện lực quốc gia giai đoạn 2006-2015 có xét đến năm 2025" phê duyệt theo Quyết định số 110/2007/QĐ-TTg (QH điện 6), "Quy hoạch phát triển điện lực quốc gia giai đoạn 2011-2020 có xét đến năm 2030" phê duyệt theo Quyết định số 1208/2011/QĐ-TTg (QH điện 7), "Đề án Điều chỉnh Quy hoạch phát triển điện lực quốc gia giai đoạn 2011 - 2020 có xét đến năm 2030" phê duyệt theo Quyết định số 428/2016/QĐ-TTg (QH điện 7 điều chỉnh), mặc dù là quy hoạch được lập cho thời kỳ 10 năm và tầm nhìn 10 năm tiếp theo, tổng cộng là 20 năm.

Trên thực tế, sau khi QH được phê duyệt không những phải thường xuyên bổ sung QH bằng các quyết định đơn lẻ cho từng dự án mà chỉ sau 1-2 năm đã bắt đầu tập trung xem xét điều chỉnh, hoặc lập lại QH với thời gian kéo dài khoảng 3-4 năm.

Ví dụ, QH điện 6 được phê duyệt tháng 7/2007 thì đến ngày 9/12/2008 Bộ Công Thương đã có công văn số 11693/BCT-NL về việc giao Viện Năng lượng chuẩn bị đề cương và dự toán lập QH điện 7; hoặc QH điện 7 được phê duyệt ngày 21/7/2011 thì đến năm 2013 đã bắt đầu xem xét điều chỉnh.

Ngay như QH điện 7 điều chỉnh mới phê duyệt tháng 3/2016 thì năm 2017 đã bắt đầu xem xét lại và đến nay đang đề xuất lập QH điện 8.

Qua đó cho thấy, QH điện chưa thực sự đóng vai trò định hướng cho thực tế mà chủ yếu đang chạy theo thực tế, hợp thức hóa thực tế. QH điện hiện có hai bất cập chính, thứ nhất là dự báo nhu cầu điện chưa chuẩn xác cả về quy mô và phân bố theo thời gian và địa bàn; thứ hai là xác định nguồn điện chưa chuẩn xác cả về quy mô công suất, sản lượng điện nói chung và quy mô, sản lượng điện từ các nguồn điện nói riêng cũng như phân bố nguồn điện. Từ hai bất cập đó kéo theo các bất cập khác có liên quan trong QH.

Chẳng hạn trong QH điện 6 dự báo nhu cầu điện giai đoạn 2006-2015 tăng 17%/năm (Phương án cơ sở), 20%/năm (Phương án cao), trong đó xác định Phương án cao là Phương án điều hành, chuẩn bị Phương án 22%/năm cho trường hợp tăng trưởng đột biến. Thực tế giai đoạn 2006-2010 nhu cầu điện chỉ tăng bình quân dưới 14%/năm (bằng 2/3 Phương án cao) và tiến độ các nhà máy điện chỉ đạt 67% khối lượng đề ra trong QH, giai đoạn 2011-2015 cả nhu cầu và tiến độ các nhà máy điện còn đạt thấp hơn nữa.

Hoặc QH điện 7 điều chỉnh so với QH điện 7 đã có sự chênh lệch giảm về dự báo nhu cầu (theo Kịch bản cơ sở) đến năm 2030 như sau:

Về nguồn điện đề ra trong QH điện 7 có nhiều dự án nhà máy điện chậm tiến độ, hoặc không triển khai thực hiện, trong đó có điện hạt nhân, điện khí hóa lỏng, v.v... Ngay QH điện 7 điều chỉnh vừa phê duyệt xong thì Quốc hội đã quyết định dừng 2 dự án điện hạt nhân Ninh Thuận 1 và 2 tổng công suất 4.600 ngàn MW (2.400MW + 2.200MW) và đến nay nhiều dự án nhà máy nhiệt điện chậm tiến độ, v.v...

Các bất cập của QH điện không những làm cho phải mau chóng điều chỉnh QH, làm giảm ý nghĩa vai trò định hướng, gây tốn kém chi phí lập QH mà còn gây ra nhiều hệ lụy cho nền kinh tế trong quá trình thực hiện QH.       

Có nhiều nguyên nhân chủ quan và khách quan dẫn tới các bất cập của QH điện, trong đó chủ yếu do các nguyên nhân sau:

1/ Sự biến động thường xuyên, phức tạp, khó lường của nền kinh tế thị trường, nhất là trong thời kỳ hội nhập ngày càng sâu rộng.

2/ Do tiềm năng trữ lượng của các nguồn tài nguyên năng lượng huy động cho sản xuất điện chưa được xác định rõ ràng, đảm bảo tin cậy cả về quy mô, đặc điểm và địa bàn phân bố.

3/ Do tiến bộ của khoa học - công nghệ làm cho cái hôm nay chưa thể nhưng trong tương lai trở thành có thể, nhất là trong việc khai thác, sử dụng các nguồn năng lượng mới.

4/ Do trao đổi thương mại năng lượng toàn cầu ngày càng mở rộng.

5/ Do thời tiết biến đổi thất thường... 

Tuy nhiên, có vấn đề là các nguyên nhân này vẫn sẽ tiếp tục xảy ra và mãi mãi xảy ra, mặc dù có thể khác nhau về mức độ, tính chất và tần suất. Trong bối cảnh đó dù cho sử dụng phương pháp nào thì cũng không một dự báo nào có thể dự báo chuẩn xác về nhu cầu điện và phân bố nhu cầu điện, cũng như xác định quy mô sản lượng, cơ cấu và phân bố các nguồn điện trong tương lai. Điều này đã được minh chứng rõ ràng trong thực tế thời gian qua. Trong khi cho đến nay, việc lập QH điện vẫn chủ yếu theo cách đáp ứng nhu cầu điện theo 2 phương án: cao và cơ sở (QH điện 6), hoặc chỉ có Phương án cơ sở (QH điện 7 và QH điện 7 điều chỉnh) (QH điện 7 phân tích 2 phương án nhưng chỉ phê duyệt 1 phương án).

2. Đổi mới tư duy, cách tiếp cận và phương pháp lập quy hoạch

Về tư duy lập QH: Vì rằng, như đã nêu trên sự bất định của QH không thể khắc phục được triệt để mà chỉ có thể giảm thiểu, do vậy cần phải có tư duy lập QH theo tinh thần "Để đi tới đích thành công, không chỉ tìm ra đường đi mà phải có các giải pháp phòng xa mọi rủi ro suốt dọc đường". Theo đó, đổi mới tư duy lập QH theo hướng thay vì cứ kiểu chạy theo đuôi các bất định xảy ra để bổ sung, điều chỉnh QH trong quá trình thực hiện thì chuyển sang chủ động ứng phó theo kiểu "đón lỏng" chúng ngay từ khi lập QH.   

Về cách tiếp cận và phương pháp lập QH: Đi đôi với tư duy mới nêu trên là thực hiện cách tiếp cận, phương pháp lập QH ứng phó với sự bất định về cầu và cung ngay từ khi lập QH thông qua trường hợp QH điện như sau.

Một là: Ứng phó với sự bất định về cầu: Thay vì xác định nhu cầu điện theo 2 phương án: cao và cơ sở thì xác định miền min - max (tối thiểu - tối đa) về nhu cầu điện - tức là xác định giới hạn mức thấp nhất và giới hạn mức cao nhất về nhu cầu điện có thể xảy ra trong tương lai (dạng hình cánh quạt: càng xa trong tương lai thì miền biến động càng rộng hơn) với mục tiêu đảm bảo rằng nhu cầu điện trong tương lai chỉ xảy ra và biến động trong miền đã dự báo.

Theo đó, phương pháp xây dựng quy hoạch theo nguyên tắc chung là:

1/ Xây dựng 3 phương án đáp ứng nhu cầu điện gồm: Phương án cơ sở (bằng Phương án trung bình giữa min và max), Phương án max và Phương án min, trên cơ sở đó tính toán, xác định cụ thể nguồn cung và các nội dung liên quan khác cho 3 Phương án này đảm bảo các tiêu chí: Chi phí tối thiểu; An toàn, tin cậy, ổn định; Mức phát thải không vượt quá giới hạn cho phép.

2/ Dự kiến các tình huống biến động so với Phương án cơ sở (khả năng tăng lên theo hướng Phương án max, hay giảm xuống theo hướng Phương án min và khả năng xảy ra các biến động đó theo thời gian và địa bàn: vùng, miền). Theo đó, xây dựng các kịch bản ứng phó một cách phù hợp tương ứng với từng tình huống biến động như điều chỉnh, bổ sung, đẩy nhanh tiến độ các dự án, hoạt động liên quan (nếu tăng lên theo hướng Phương án max) hoặc ngược lại là đình hoãn, giảm, giãn, điều chuyển, v.v... (Nếu giảm xuống theo hướng Phương án min) trên phạm vi cả nước và từng vùng, miền. Sau này, trong quá trình thực hiện QH nếu mọi sự biến động xảy ra nằm trong miền giới hạn min - max đã xác định thì Ban chỉ đạo tổ chức thực hiện QH được quyền điều chỉnh theo các kịch bản đã định liệu trước; chỉ khi nào có sự biến động vượt ra ngoài miền giới hạn min - max đã xác định thì mới kiến nghị xây dựng lại QH.

Hai là: Ứng phó với sự bất định về nguồn cung: Vì rằng, ngoài nguyên nhân biến động về cầu nêu trên còn có:

1/ Do sự thiếu tin cậy, chưa rõ ràng, chưa chắc chắn về trữ lượng các nguồn tài nguyên năng lượng huy động cho sản xuất điện trong QH làm cho việc xác định các nguồn điện, cũng như huy động chúng thiếu tin cậy, không chắc chắn cả về quy mô công suất, sản lượng, địa điểm phân bố, thời điểm đưa vào hoạt động, hiệu quả kinh tế, tác động môi trường, v.v...

2/ Do tiến bộ khoa học - công nghệ cho phép khai thác các nguồn tài nguyên năng lượng mới hiệu quả hơn, nhất là nguồn năng lượng tái tạo.

3/ Do mức độ hội nhập và tự do hóa thương mại ngày càng rộng mở cho phép tiếp cận các nguồn năng lượng có lợi thế hơn ở nước ngoài.

Để ứng phó với các tình huống bất định nêu trên của hệ thống nguồn điện nói chung và từng nguồn điện nói riêng cần xây dựng các kịch bản dự phòng tương ứng về nguồn điện (tương tự như cách lập các kịch bản ứng phó với biến động về nhu cầu), trong đó đặc biệt ưu tiên thay thế các nguồn điện dự kiến xây dựng mới nhưng kém lợi thế bằng các nguồn điện khác có lợi thế hơn (về hiệu quả kinh tế, tính ổn định, tin cậy, về mức độ phát thải, địa điểm xây dựng, thời điểm đưa vào hoạt động, v.v...).

Cũng tương tự như trên, sau này trong quá trình thực hiện QH, nếu mọi sự biến động xảy ra nằm trong các kịch bản đã dự kiến thì Ban chỉ đạo tổ chức thực hiện QH được quyền điều chỉnh theo các kịch bản đã định liệu trước.

Như vậy, với 2 nhóm kịch bản ứng phó với sự biến động về cầu và cung nêu trên, chắc chắn rằng QH điện được phê duyệt sẽ phù hợp hơn với thực tế, sẽ thực sự đóng vai trò định hướng phát triển điện trong thực tế một cách lâu dài, đảm bảo hiệu quả, an toàn, tin cậy, ổn định, tránh được các hậu quả, hệ lụy phát sinh do phải thường xuyên bổ sung, điều chỉnh QH như thời gian qua.      

3. Nâng cao chất lượng và mức độ tin cậy của quy hoạch

Để giảm thiểu các bất định trong QH điện nhằm tạo điều kiện đơn giản hóa các kịch bản ứng phó và nâng cao tính hiệu lực, hiệu quả của QH, cần nâng cao chất lượng và mức độ tin cậy của QH điện trên cơ sở các giải pháp chính sau:

Thứ nhất: Giải pháp hàng đầu có tính nền tảng là nắm chắc các nguồn tài nguyên năng lượng sẵn có trong nước trên cơ sở tăng cường tập trung đầu tư điều tra, thăm dò, đánh giá để xác định một cách tin cậy trữ lượng khả dụng (khả thi về kỹ thuật và kinh tế) các nguồn tài nguyên năng lượng phục vụ cho việc huy động lập các dự án nguồn điện trong QH.

Đặc biệt, có chính sách, biện pháp thích hợp thúc đẩy công tác điều tra, thăm dò, phấn đấu đảm bảo mức trữ lượng khả dụng của các nguồn tài nguyên năng lượng có thể huy động phục vụ chí ít đủ cho quy hoạch nguồn điện trong 10 năm đảm bảo tin cậy.

Thứ hai: Có chiến lược, chính sách, giải pháp thích đáng đảm bảo chắc chắn các nguồn than, LNG, khí đốt, v.v... nhập khẩu phục vụ cho sản xuất điện, cũng như các nguồn điện nhập khẩu từ nước ngoài.  

Thứ ba: Nâng cao chất lượng dự báo nhu cầu điện theo hướng dự báo nhu cầu cho từng giai đoạn 5 năm. Ví dụ, QH điện 8: 2021-2025; 2026-2030; 2031-2035, v.v... trên cơ sở hoàn thiện, chuẩn xác hóa các số liệu đầu vào cũng như phương pháp dự báo tiếp cận "từ trên xuống" và tiếp cận "từ dưới lên". Đặc biệt, tránh tình trạng cực đoan hóa mang tính thời điểm theo kiểu khi tăng trưởng kinh tế cao thì "quá khích", khi tăng trưởng kinh tế thấp thì "hạ nhiệt" quá mức như đã từng xảy ra trước đây. Vấn đề là phải có cái nhìn dài hạn có căn cứ khoa học và thực tiễn khi dự báo.

Thứ tư: Cương quyết khắc phục, hoặc tránh tình trạng thay đổi, bổ sung, điều chỉnh QH không có căn cứ xác đáng, nhất là mang tính tư duy nhiệm kỳ, lợi ích nhóm, v.v...

Thứ năm: Để tránh công luận có ý kiến trái chiều về mức độ gây ô nhiễm môi trường, nhất là phát thải khí nhà kính (CO2) do việc thực hiện QH điện gây ra thì đi đôi với lập báo cáo đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC) cần bổ sung tính toán chỉ tiêu phát thải CO2, so sánh với giới hạn mức phát thải cho phép cũng như mức giảm phát thải đã cam kết của Việt Nam và công bố công khai trước công luận. 

(*) Hội đồng Khoa học - Hiệp hội Năng lượng Việt Nam

Hội đồng Phản biện - Tạp chí Năng lượng Việt Nam