Một số ý kiến về bản Dự thảo mới Luật Quy hoạch

Những bất cập trong hệ thống chiến lược năng lượng Việt Nam

PGS, TS. NGUYỄN CẢNH NAM - HỘI ĐỒNG PHẢN BIỆN TẠP CHÍ NĂNG LƯỢNG VIỆT NAM

Sau khi nghiên cứu kỹ bản dự thảo mới Luật Quy hoạch chúng tôi có những ý kiến như sau:

1/ Dự thảo Luật Quy hoạch mới chỉ đề cập đến phân khúc công tác quy hoạch mà chưa đề cập đến công tác kế hoạch hóa nói chung, bao gồm 3 phân khúc theo trình tự: Chiến lược => Quy hoạch => Kế hoạch (gồm kế hoạch 5 năm, trung hạn và ngắn hạn - hàng năm). Do vậy, chưa có sự đảm bảo nào về mặt pháp luật để thực hiện được một trong những nguyên tắc quan trọng nhất trong hoạt động quy hoạch được quy định tại Điều 4, Khoản 2 của Dự thảo Luật là "Bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ giữa chiến lược, quy hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội;…". Và để có được một trong những căn cứ hàng đầu phù hợp để lập quy hoạch nêu tại Điều 21, Khoản 1 của Dự thảo Luật là: "Chiến lược phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh, môi trường trong từng giai đoạn phát triển" - tức là chiến lược phải có trước để làm căn cứ lập quy hoạch. Vì rằng, hiện nay chưa có văn bản luật, hoặc văn bản pháp quy nào quy định về khung kế hoạch hóa nói chung và về phân khúc chiến lược và phân khúc kế hoạch nói riêng - đó là một trong những nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng một trận đồ bát quái, bất nhất, trống đánh xuôi, kèn thổi ngược, vừa có sự chồng lấn giữa các quy hoạch, vừa có vùng trống, kỳ chiến lược ngắn hơn kỳ quy hoạch, kỳ quy hoạch không thống nhất, vv... của hệ thống chiến lược, quy hoạch, kế hoạch hiện nay trong toàn bộ nền kinh tế, từng ngành, lĩnh vực và từng vùng, địa phương. Một trong những điển hình của tình trạng đó là hệ thống chiến lược, quy hoạch hiện hành trong ngành năng lượng và từng phân ngành năng lượng như nêu dưới đây.

Toàn ngành năng lượng có "Chiến lược phát triển năng lượng quốc gia của Việt Nam đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2050" được phê duyệt theo Quyết định số 1855/2007/QĐ-TTg, nhưng chẳng có phân ngành năng lượng nào tuân theo (gồm ngành điện, ngành dầu khí, ngành than, ngành năng lượng tái tạo).

Cụ thể là:

Thứ nhất: (1) Ngành điện có "Chiến lược phát triển ngành Điện Việt Nam giai đoạn 2004 - 2010, định hướng đến 2020" phê duyệt theo Quyết định số 176/2004/QĐ-TTg. (2) "Quy hoạch phát triển điện lực quốc gia giai đoạn 2006-2015 có xét đến năm 2025" phê duyệt theo Quyết định số 110/2007/QĐ-TTg. (3) "Quy hoạch phát triển điện lực quốc gia giai đoạn 2011-2020 có xét đến năm 2030" phê duyệt theo Quyết định số 1208/2011/QĐ-TTg và (4) "Đề án Điều chỉnh Quy hoạch phát triển điện lực quốc gia giai đoạn 2011 - 2020 có xét đến năm 2030" phê duyệt theo Quyết định số 428/2016/QĐ-TTg.

Thứ hai: Ngành dầu khí có: (1) "Chiến lược phát triển ngành Dầu khí Việt Nam đến năm 2015 và định hướng đến năm 2025" được phê duyệt theo Quyết định số 386/2006/QĐ-TTg. (2) "Chiến lược phát triển ngành Dầu khí Việt Nam đến năm 2025 và định hướng đến năm 2035" được phê duyệt theo Quyết định số 1748/2015/QĐ-TTg. (3) "Quy hoạch tổng thể phát triển ngành Công nghiệp khí Việt Nam đến năm 2025, định hướng đến năm 2035" phê duyệt theo Quyết định số 60/2017/QĐ-TTg và (4) "Quy hoạch phát triển hệ thống dự trữ dầu thô và các sản phẩm xăng dầu của Việt Nam đến năm 2025, tầm nhìn đến năm 2035" phê duyệt theo Quyết định số 1030/2017/QĐ-TTg.

Thứ ba: Ngành than có: (1) "Chiến lược khoáng sản đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030" được phê duyệt tại Quyết định số 2427/2011/QĐ-TTg. (2) "Chiến lược phát triển ngành Than Việt Nam đến năm 2015, định hướng đến năm 2025" được phê duyệt tại Quyết định số 89/2008/QĐ-TTg. (3) "Quy hoạch phát triển ngành Than Việt Nam đến năm 2020, có xét triển vọng đến năm 2030" được phê duyệt theo Quyết định số 60/2012/QĐ-TTg và (4) "Điều chỉnh Quy hoạch phát triển ngành Than Việt Nam đến năm 2020, có xét triển vọng đến năm 2030" phê duyệt theo Quyết định số 403/2016/QĐ-TTg.

Ngoài ra, các loại năng lượng tái tạo có "Chiến lược phát triển năng lượng tái tạo của Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050" được phê duyệt theo Quyết định số 2068/2015/QĐ-TTg. Quặng urani có "Quy hoạch phân vùng thăm dò, khai thác, chế biến và sử dụng quặng đá quý, đất hiếm và urani giai đoạn đến 2015, có xét đến năm 2025" được phê duyệt theo Quyết định số 1652/2012/QĐ-BCT của Bộ Công Thương.

Ngay trong ngành điện - là ngành được quan tâm hàng đầu - thế nhưng, mặc dù trong Luật Điện lực số 28/2004/QH11 và Luật sửa đổi, bổ sung số 24/2012/QH13 không có quy định về lập chiến lược điện lực, song người ta vẫn lập và phê duyệt "Chiến lược phát triển ngành Điện Việt Nam giai đoạn 2004 - 2010, định hướng đến 2020". Điều trớ trêu là Chiến lược được lập ra và phê duyệt, nhưng không có quy hoạch phát triển điện nào được lập và tuân thủ theo Chiến lược đó. Thậm chí, hiện nay lại đang trong quá trình xây dựng Chiến lược phát triển điện mới (bất chấp Luật Điện lực không có quy định này).

Hoặc, hiện đang xây dựng Quy hoạch phát triển năng lượng quốc gia đến năm 2035, trong khi vừa mới phê duyệt Chiến lược ngành dầu khí, năng lượng tái tạo và các quy hoạch than, điện, công nghiệp khí, hệ thống dự trữ dầu thô và các sản phẩm xăng dầu như đã nêu trên.

Có thể nói, việc xây dựng chiến lược và quy hoạch của toàn ngành năng lượng nói chung và của từng phân ngành năng lượng nói riêng tuy được quan tâm nhất, nhưng chưa tuân theo một thể chế thống nhất. Do vậy, trong thực tế chiến lược toàn ngành, chiến lược từng phân ngành chưa có mối quan hệ hữu cơ với nhau và chưa thực sự đóng vai trò là cơ sở định hướng cho việc xây dựng quy hoạch. Tương tự, các quy hoạch của các phân ngành năng lượng cũng chưa có quan hệ mật thiết với nhau vì mục tiêu phát triển ngành năng lượng đồng bộ, thống nhất và hiệu quả - trên cơ sở khai thác, phát triển tối ưu các nguồn tài nguyên năng lượng trong nước. Chính vì vậy, lẽ ra chiến lược làm cơ sở cho việc xây dựng quy hoạch và quy hoạch làm cơ sở cho việc định hướng, lập kế hoạch, tổ chức thực hiện trong thực tế, song ngược lại chiến lược, quy hoạch lại thường xuyên chạy theo thực tế, hợp thức hóa thực tế đã thực hiện. Thậm chí, có trường hợp, chiến lược, quy hoạch mới phê duyệt xong đã lỗi thời so với thực tế.

Tình trạng nêu trên không chỉ xảy ra trong ngành năng lượng mà ở cả tất cả các ngành, lĩnh vực khác của nền kinh tế quốc dân trên phạm vi cả nước, vùng và địa phương.

Với thực trạng như trên thì dù Luật Quy hoạch có được thông qua và ban hành thì cũng chưa thể khắc phục được các bất cập trong công tác kế hoạch hóa nói chung và những bất cập trong công tác quy hoạch nói riêng như đã nêu trên. Đặc biệt, việc lập quy hoạch không thể căn cứ vào chiến lược như dự thảo Luật quy định, hay nói cách khác chưa thể có chiến lược theo đúng nghĩa để làm căn cứ xây dựng quy hoạch.

Vì vậy, chúng tôi đề nghị khắc phục bất cập này trong dự thảo Luật Quy hoạch theo 1 trong 2 phương án sau:

Phương án 1: Có thể gọi là P/a chữa cháy: Trong Chương 1. Quy định chung nên bổ sung mục "Quy định chung về khung kế hoạch hóa". Trong đó, đề cập đến các nội dung và trình tự lập: chiến lược, quy hoạch, kế hoạch (5 năm, 3 năm, hàng năm) và mối quan hệ giữa chúng, đặc biệt là làm rõ: (1) Các cấp, loại và kỳ chiến lược, đồng thời bổ sung danh mục các loại chiến lược vào Phụ lục 1 như nêu sau đây; (2) Các cấp, loại và kỳ quy hoạch tương ứng theo tinh thần đảm bảo cho chiến lược là căn cứ để lập quy hoạch.

Phương án 2: Có thể gọi là P/a triệt để giải quyết tổng thể toàn bộ vấn đề: Bỏ Luật Quy hoạch mà thay vào đó là xây dựng Luật Kế hoạch hóa, gồm 4 nội dung chính: Quy định chung về khung kế hoạch hóa; Quy định về chiến lược; Quy định về quy hoạch; Quy định về kế hoạch (5 năm, 3 năm và hàng năm). Với phương án này không những giải quyết triệt để vấn đề chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, đảm bảo sự đồng bộ, thống nhất về kế hoạch hóa trong toàn bộ nền kinh tế, ngành, lĩnh vực, vùng, địa phương mà còn là công cụ quan trọng đảm bảo hiện thực hóa đường lối của Đảng về xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa có sự quản lý của Nhà nước.

2/ Trong Dự thảo Luật tại Điều 17, Khoản 1, Điểm b mới chỉ nêu một trong những nội dung của nhiệm vụ lập quy hoạch là "Yêu cầu về nội dung, phương pháp lập quy hoạch" và tại Khoản 3 giao cho "Chính phủ quy định chi tiết điều này" mà chưa quy định về cách tiếp cận và phương pháp chung xây dựng quy hoạch đảm bảo phù hợp với nền kinh tế thị trường ngày càng hội nhập sâu rộng nên có sự biến động mạnh với biên độ lớn, thường xuyên và đảo chiều thất thường để làm cơ sở cho Chính phủ triển khai quy định chi tiết.

Một trong những nguyên nhân chính của thực trạng các quy hoạch nói chung và quy hoạch các phân ngành năng lượng nói riêng như đã nêu trên là do cách tiếp cận và phương pháp xây dựng quy hoạch hiện hành đang theo kiểu phương pháp xây dựng kế hoạch hàng năm. Thông thường chỉ xây dựng 3 phương án: cao, trung bình (cơ sở) và thấp; hoặc 2 phương án: cao và cơ sở; giữa các phương án chênh lệch nhau không đáng kể trong dài hạn. Đặc biệt là thiếu các kịch bản ứng phó thích hợp với các sự biến động tăng lên, giảm xuống trong kỳ quy hoạch (là điều tất yếu xảy ra) để làm cơ sở cho việc thực hiện trong thực tế khi có sự biến động xảy ra thay vì phải điều chỉnh quy hoạch.

Để khắc phục bất cập này của dự thảo Luật, đề nghị xem xét bổ sung thêm 1 điều về cách tiếp cận và phương pháp xây dựng quy hoạch theo tinh thần sau:

Thứ nhất: Tuân thủ quy trình kế hoạch hóa theo trình tự gồm các giai đoạn: Chiến lược => Quy hoạch => Kế hoạch 5 năm => Kế hoạch trung hạn (3 năm) => Kế hoạch hàng năm.

Thứ hai: Tùy theo quy mô, đặc điểm của từng ngành, lĩnh vực và từng cấp mà vận dụng trình tự kế hoạch hóa chung nêu trên một cách phù hợp. Ví dụ đối với các ngành, lĩnh vực tổng hợp thì chỉ xây dựng chiến lược chung của từng ngành, lĩnh vực tổng hợp. Còn các chuyên ngành, phân ngành, phân lĩnh vực trong ngành, lĩnh vực tổng hợp đó thì xây dựng quy hoạch trên cơ sở chiến lược chung của toàn ngành, lĩnh vực tổng hợp vừa để đảm bảo sự đồng bộ, thống nhất giữa chiến lược và quy hoạch, vừa đảm bảo sự hài hòa, cân đối, thống nhất giữa các chuyên ngành, phân ngành, phân lĩnh vực trong từng ngành, lĩnh vực tổng hợp.

Thứ ba: Kỳ chiến lược (CL) và kỳ quy hoạch (QH): Nguyên tắc chung là: (1) Kỳ CL phải dài hơn kỳ QH nhằm đảm bảo cho CL phải đi trước 1 bước. (2) Cùng 1 loại CL hoặc cùng 1 loại QH thì có kỳ bằng nhau chứ không quy định CL, QH cấp trên thì phải có kỳ dài hơn CL, QH cấp dưới (không như quy định tại Khoản 2, Điều 8 dự thảo Luật) để đảm bảo sự thống nhất về mặt thời gian trong từng loại CL, QH từ trên xuống dưới trên phạm vi cả nước và toàn bộ nền kinh tế (sẽ lý giải thêm dưới đây khi góp ý Điều 8). Theo tinh thần đó, kỳ chiến lược 20 năm, tầm nhìn 20 - 30 năm tiếp theo tùy thuộc vào từng loại CL (tổng cộng là 40 - 50 năm); kỳ quy hoạch 10 năm, định hướng hay tầm nhìn 10 - 20 năm tiếp theo tùy thuộc vào từng loại QH (tổng cộng là 20 - 30 năm). Một số trường hợp có thể có tầm nhìn dài hơn, khi đó do Chính phủ quy định.

Thứ tư: Về phương pháp xây dựng quy hoạch: Đề xuất phương pháp xây dựng QH theo nguyên tắc chung là: (1) Xác định miền min - max (tối thiểu - tối đa). Tức là xác định giới hạn mức thấp nhất và giới hạn mức cao nhất có thể xảy ra trong tương lai (dạng hình cánh quạt: càng xa trong tương lai thì miền biến động càng rộng hơn). (2) Xây dựng 3 phương án gồm: P/a cơ sở (thường là bằng P/a trung bình giữa min và max hoặc P/a có khả năng xảy ra nhất), P/a max và P/a min, tính toán cụ thể cho 3 P/a này. (3) Dự kiến các tình huống biến động so với P/a cơ sở (khả năng tăng lên theo hướng P/a max hay giảm xuống theo hướng P/a min), theo đó xây dựng các kịch bản điều chỉnh thích hợp tương ứng với từng tình huống biến động như đình hoãn, giảm, hoặc đẩy nhanh tiến độ các dự án, hoạt động liên quan, vv... Sau này, khi thực hiện nếu mọi sự biến động nằm trong miền giới hạn min - max đã xác định thì Ban chỉ đạo tổ chức thực hiện QH được quyền điều chỉnh theo các kịch bản đã định liệu trước. Chỉ khi nào có sự biến động vượt ra ngoài miền giới hạn min - max đã xác định thì mới kiến nghị xây dựng lại QH.

Thứ năm: Về cập nhật quy hoạch (kể cả chiến lược): Sau mỗi kỳ 5 năm cập nhật lại QH theo tinh thần sau (đối với CL có thể là sau 10 năm):

- Cập nhật thêm 5 năm tiếp theo để đảm bảo QH luôn có kỳ QH là 10 năm và tầm nhìn 10 - 20 năm tiếp theo.

- Bổ sung, điều chỉnh QH cho phù hợp với tình hình mới.

Căn cứ để cập nhật QH là: (1) Kết quả thực hiện kế hoạch 5 năm vừa qua và 5 năm đầu thực hiện QH. (2) Kế hoạch 5 năm mới và hệ thống các thông tin cập nhật trong quá trình lập kế hoạch 5 năm mới và trong quá trình 5 năm đầu thực hiện quy hoạch.

Sau đây là các ý kiến cụ thể đối với một số nội dung của dự thảo Luật:

(1) Điều 3. Giải thích từ ngữ:

- Khoản 1. Quy hoạch: Bổ sung thêm cụm từ "và thời gian" vào đoạn đầu khoản này thành là "Quy hoạch là việc sắp xếp, phân bố không gian và thời gian các hoạt động …" - Vì các hoạt động phải được sắp xếp, phân bố cả theo không gian và thời gian tương ứng với 2 cụm từ trong khoản này là "trên lãnh thổ xác định" và "cho thời kỳ xác định".

Theo đó, bổ sung thêm cụm từ "và thời gian" vào chỗ thích hợp cho quy hoạch vùng tại Khoản 8 và quy hoạch tỉnh tại Khoản 9.

- Khoản 2. Quy hoạch tổng thể quốc gia: Đề nghị bỏ dấu chấm phẩy (;) ở cuối cụm từ "vùng biển và vùng trời" và thay vào đó từ "về" thì hợp lý về văn phạm và biểu đạt rõ nghĩa hơn thể hiện những vấn đề thuộc đối tượng cần phân vùng và liên kết vùng trong Quy hoạch tổng thể quốc gia.

- Khoản 4. Quy hoạch sử dụng đất quốc gia: Nếu giới hạn phạm vi chỉ là "phân bố và khoanh vùng đất đai cho các ngành" thì chưa đủ và chưa phù hợp, vì đất đai ngoài sử dụng cho các ngành còn sử dụng cho xây dựng đô thị và nông thôn, cho các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, vv...; việc sử dụng đất đai cho các mục đích này cũng phải được quy hoạch. Do đó đề nghị bổ sung phạm vi nội dung quy hoạch sử dụng đất là "phân bố và khoanh vùng đất đai cho hệ thống đô thị và nông thôn, các ngành và các lĩnh vực quốc phòng, an ninh".

- Khoản 6. Ngành quốc gia: Ở đây có 2 bất cập là: (1) cụm từ "Ngành quốc gia để lập quy hoạch" là không chuẩn xác và không phù hợp với thực tế (không có ngành quốc gia; tại Khoản 5 Quy hoạch ngành quốc gia không phải là quy hoạch của ngành quốc gia mà là quy hoạch ngành ở cấp quốc gia). (2) Gọi lĩnh vực kết cấu hạ tầng, sử dụng tài nguyên và bảo vệ môi trường là ngành là chưa hợp lý, quá rộng và chưa phù hợp với quy định về ngành hiện hành.

Ví dụ, trong lĩnh vực kết cấu hạ tầng có các ngành kết cấu hạ tầng kỹ thuật (giao thông vận tải, thông tin liên lạc, vv...), kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội (giáo dục, y tế, văn hóa, vv...). Hoặc trong lĩnh vực sử dụng tài nguyên có nhiều ngành như: khai khoáng, lâm nghiệp, đánh bắt thủy hải sản, vv... Tương tự, trong lĩnh vực BVMT cũng vậy. Cho nên đề nghị sửa Khoản 6 thành "các ngành, lĩnh vực lập quy hoạch quốc gia" (tức là loại quy hoạch nêu ở Khoản 5) gồm có: kết cấu hạ tầng, sử dụng tài nguyên và bảo vệ môi trường. Danh mục cụ thể các ngành, lĩnh vực lập quy hoạch quốc gia nêu ở Phụ lục 1 - có bổ sung như sẽ góp ý dưới đây.

- Khoản 11. Hoạt động quy hoạch: Đề nghị bổ sung thêm một hoạt động nữa là "Kiểm tra, giám sát thực hiện quy hoạch" vào hoạt động quy hoạch - vì đây là một hoạt động quan trọng đảm bảo cho việc thực hiện thắng lợi quy hoạch và do các cơ quan quản lý nhà nước liên quan thực hiện. Theo đó, bổ sung vào các khoản, điều liên quan những vấn đề có liên quan đến loại hoạt động này. Ví dụ Điều 7 bổ sung thêm "kiểm tra, giám sát thực hiện quy hoạch" có thứ tự là 7 (ngay sau "6. Thực hiện quy hoạch"), vv...

Ngoài ra, đề nghị bổ sung giải thích các từ ngữ sau:

- Theo dự thảo Luật có 3 cấp quy hoạch: cấp quốc gia, cấp vùng và cấp tỉnh, tương ứng với từng cấp là 3 loại quy hoạch: quy hoạch cấp quốc gia, quy hoạch cấp vùng (gọi là quy hoạch vùng) và quy hoạch cấp tỉnh (gọi là quy hoạch tỉnh). Trong dự thảo Luật mới chỉ có giải thích "quy hoạch vùng" và "quy hoạch tỉnh", chưa có tên và chưa có giải thích "quy hoạch quốc gia" (tại Điểm a, Khoản 1, Điều 5 đang gọi loại quy hoạch này là "quy hoạch cấp quốc gia"). Đề nghị gọi chung quy hoạch cấp quốc gia là "quy hoạch quốc gia" cho phù hợp và đồng bộ với cách gọi tên "quy hoạch vùng" và "quy hoạch tỉnh" trong hệ thống quy hoạch quốc gia. Theo đó đề nghị bổ sung tên gọi "quy hoạch quốc gia" và bổ sung giải thích cụm từ này.

(2) Điều 5. Hệ thống quy hoạch quốc gia

- Đề nghị bổ sung thêm cụm từ "và loại" vào Khoản 1 ngay sau cụm từ "gồm các cấp" - tức sẽ là "gồm các cấp và loại theo thứ bậc như sau" vừa để cho phù hợp với nội dung của Khoản này (không chỉ là cấp mà cả loại quy hoạch), vừa để phù hợp với tên, nội dung của Điều 6 về mối quan hệ giữa các loại quy hoạch.

- Sửa cụm từ "Quy hoạch cấp quốc gia" tại đầu Điểm a, Khoản 1 thành "Quy hoạch quốc gia" như đã đề xuất trên đây.

Ngoài ra, sửa cụm từ này tại Khoản 3, Điều 6 và tại các điều, khoản khác có cụm từ này.

- Bổ sung thêm 1 khoản vào Điều này là "Danh mục các loại quy hoạch trong hệ thống quy hoạch quốc gia theo Luật này được nêu ở Phụ lục 1).

(3) Điều 6. Mối quan hệ giữa các loại quy hoạch

Nội dung điều này mới chỉ đề cập mối quan hệ giữa quy hoạch các cấp mà chưa quy định mối quan hệ giữa các quy hoạch cùng cấp. Ví dụ: mối quan hệ gữa các quy hoạch ngành quốc gia, mối quan hệ giữa các quy hoạch vùng liền kề, mối quan hệ giữa các quy hoạch tỉnh liền kề. Trong đó cần xác định thứ tự ưu tiên giải quyết khi có những xung đột, hoặc mâu thuẫn nhất định. Ví dụ như có sự chồng lấn, có khoảng trống, có mâu thuẫn, có sự khác biệt, hoặc vênh nhau, vv... giữa các loại quy hoạch đó.

(4) Điều 7. Trình tự trong hoạt động quy hoạch

Đề nghị bổ sung thêm hoạt động "7. Kiểm tra, giám sát thực hiện quy hoạch" ngay sau "6. Thực hiện quy hoạch" với lý do như đã nêu trên. Nhấn mạnh thêm rằng: kiểm tra, giám sát thực hiện quy hoạch là một trong chuỗi các hoạt động QH, khác với công tác "đánh giá" nêu tại Điều 56 và 57 trong Mục 1, Chương 5 và khác hẳn với công tác thanh tra nêu ở Mục 2, Chương 5 (công tác thanh tra thực hiện theo pháp luật về thanh tra, còn công tác giám sát, kiểm tra thực hiện QH thực hiện theo Luật này).

Theo đó sửa "7. Điều chỉnh quy hoạch" thành "8. Điều chỉnh quy hoạch".

(5) Điều 8. Thời kỳ quy hoạch

- Khoản 2 quy định: Thời kỳ của các quy hoạch là 10 năm, tầm nhìn của QH cấp quốc gia là từ 30 đến 50 năm; của QH vùng và QH tỉnh là 20 đến 30 năm.

Quy định nêu trên có 3 bất cập là: (1) Không rõ tầm nhìn là kể từ khi nào: bao gồm cả thời kỳ quy hoạch hay chỉ là số năm tiếp theo sau thời kỳ quy hoạch; (2) Các quy hoạch cấp quốc gia có tầm nhìn dài hơn QH vùng và QH tỉnh. Đề cập như vậy là không hợp lý vì không đảm bảo sự thống nhất, đồng bộ về thời gian giữa các cấp QH trong cùng 1 loại QH. hơn nữa QH quốc gia chủ yếu mang tính tổng thể, định hướng phân vùng và liên kết vùng, còn QH vùng và QH tỉnh mới là cụ thể, chi tiết để thực hiện, cho nên nếu có tầm nhìn ngắn hơn thì có nghĩa là QH quốc gia "đề ra để đó" mà không thực hiện. Còn nếu nói rằng, đề ra để định hướng đi trước thì điều đó đã được CL đề cập rồi. (3) Chưa đồng bộ, thống nhất với thời kỳ của chiến lược theo thực tế hiện hành.

Đề nghị xem xét trình bày lại thời kỳ quy hoạch như sau cho cụ thể, rõ ràng: "Thời kỳ quy hoạch là 10 năm và tầm nhìn là 10 - 20 năm tiếp theo tùy theo từng loại quy hoạch. Trong một số trường hợp có tầm nhìn dài hơn do Chính phủ quy định". Ngoài ra, thời kỳ quy hoạch cần xem xét quy định đồng bộ với thời kỳ của chiến lược hoặc sẽ quy định lại thời kỳ của chiến lược cho phù hợp với thời kỳ quy hoạch quy định như ý kiến đã đề xuất ở phần trên.

Nhìn chung, thời kỳ QH 10 năm tức bằng 2 kế hoạch 5 năm là vừa; không nên đề ra tầm nhìn QH quá dài, không khả thi. Thực tế công tác QH thời gian qua đã chứng tỏ điều đó.

(6) Điều 11. Các hành vi bị cấm trong hoạt động quy hoạch

- Đề nghị bổ sung thêm vào cuối Khoản 7 một hành vi bị cấm nữa là "Chồng lấn hoặc gây cản trở việc thực hiện quy hoạch có thứ tự ưu tiên cao hơn, nhất là đối với quy hoạch khoáng sản". Đây là tình trạng khá phổ biến hiện nay, nhất là quy hoạch của địa phương chồng lấn quy hoạch ngành quốc gia, gây cản trở việc thực hiện quy hoạch ngành quốc gia.

(7) Điều 26. Quy hoạch ngành quốc gia

- Khoản 4. Quy hoạch ngành sử dụng tài nguyên quốc gia. Vì là thời kỳ hội nhập quốc tế sâu rộng cho nên nội dung loại quy hoạch này cần bổ sung thêm 2 nội dung sau: (1) Tình hình và xu hướng phát triển ngành sử dụng tài nguyên trên thế giới. Trong đó nêu rõ tiềm năng trữ lượng tài nguyên; tình hình khai thác, sử dụng và thị trường hiện tại và tương lai. (2) Định hướng khai thác, sử dụng tài nguyên, bao gồm cả xuất, nhập khẩu.

(8) Chương IV. Thực hiện quy hoạch, điều chỉnh quy hoạch

Như đã góp ý tại Điều 7, đề nghị bổ sung thêm hoạt động "Kiểm tra, giám sát thực hiện quy hoạch". Theo đó:

- Tên chương này nên sửa lại là "Thực hiện quy hoạch, kiểm tra, giám sát thực hiện quy hoạch, điều chỉnh quy hoạch".

- Nội dung chương bổ sung thêm "Mục 2. Kiểm tra, giám sát thực hiện quy hoạch". Trong đó nêu rõ: Nguyên tắc tổ chức kiểm tra, giám sát; nội dung kiểm tra, giám sát; trách nhiệm kiểm tra, giám sát. Theo đó đưa các điều: 54, 55, 56 trong Mục 1 và nội dung kiểm tra tại Điều 59 trong Mục 2, Chương 5 về Mục 2 Chương 4 này.

- Sửa mục 2 hiện có thành "Mục 3. Điều chỉnh quy hoạch".

- Tại Mục 1. Thực hiện quy hoạch: nên xem xét bổ sung thêm quy định thành lập "Ban Chỉ đạo thực hiện quy hoạch".

(9) Chương V

Để phù hợp với những điều chỉnh ở chương 4 trên đây, trong chương này đề nghị chỉnh sửa:

- Chỉnh sửa lại tên Mục 1 thành "Đánh giá thực hiện quy hoạch" với nội dung gồm Điều 57 và Điều 58.

- Chỉnh sửa lại tên mục 2 thành "Thanh tra và xử lý vi phạm trong hoạt động quy hoạch" cho phù hợp với quy định của pháp luật về thanh tra. Theo đó, bỏ nội dung "kiểm tra thực hiện quy hoạch" trong Điều 59 và tên Điều 59 sửa lại là "Thanh tra quy hoạch". Nội dung "kiểm tra thực hiện quy hoạch" đã đưa về Chương 4 như đã nêu trên.

(10) Phụ lục 1. Danh mục các quy hoạch ngành quốc gia

a) Để đảm bảo sự thống nhất, đồng bộ ngay từ trong Luật theo quy định đã đề ra tại Khoản 2, Điều 4 và chiến lược là căn cứ hàng đầu để lập quy hoạch như đã quy định tại Điều 21, Khoản 1 dự thảo Luật, ngoài việc bổ sung mục "Quy định chung về khung kế hoạch hóa" vào Chương 1 như đã nêu trên, đề nghị chỉnh sửa, bổ sung Phụ lục 1 như sau:

- Phụ lục 1.1. Danh mục các loại chiến lược trong hệ thống chiến lược quốc gia. Trong đó xác định đầy đủ danh mục các loại chiến lược ở các cấp (quốc gia, vùng, tỉnh) cần phải lập để làm căn cứ cho việc lập các loại quy hoạch tương ứng nêu ở Phụ lục 1.2.

- Phụ lục 1.2. Danh mục các loại quy hoạch trong hệ thống quy hoạch quốc gia. Trong đó xác định đầy đủ danh mục các loại quy hoạch ở các cấp (quốc gia, vùng, tỉnh) cần phải lập, chứ không chỉ có danh mục các quy hoạch ngành quốc gia. Có như vậy mới đảm bảo sự đồng bộ, thống nhất các loại quy hoạch trong hệ thống quy hoạch quốc gia ngay từ khâu luật định.

b) Riêng đối với danh mục quy hoạch ngành năng lượng và ngành khai khoáng, đề nghị như sau:

b.1) Đối với ngành năng lượng: Ngành năng lượng gồm: năng lượng sơ cấp gồm năng lượng không tái tạo và năng lượng tái tạo (gồm: dầu, khí đốt, than, năng lượng hạt nhân, thủy điện và các loại năng lượng tái tạo) và điện năng.

Danh mục quy hoạch trong Phụ lục đối với ngành này có bất cập là: (1) Quy hoạch lồng trong quy hoạch: Quy hoạch điện đã có trong quy hoạch năng lượng. (2) Quy hoạch năng lượng quốc gia sẽ có phạm vi nội dung rất rộng, phức tạp và khó có tính khả thi, bởi vì đối tượng cần lập quy hoạch gồm các phân ngành năng lượng và nhiều loại năng lượng trên phạm vi cả nước. Chính vì vậy, trên thực tế cho đến nay chưa lập được Quy hoạch năng lượng quốc gia.

Đề nghị hệ thống chiến lược và quy hoạch ngành năng lượng gồm:

- Chiến lược năng lượng quốc gia - CLNLQG (thay cho Quy hoạch năng lượng cấp quốc gia để làm cơ sở cho việc lập quy hoạch các phân ngành năng lượng nhằm đảm bảo sự đồng bộ, thống nhất, cân đối toàn ngành năng lượng).

- Quy hoạch thăm dò, khai thác, chế biến và sử dụng tài nguyên năng lượng không tái tạo (gồm dầu mỏ, khí thiên nhiên, than đá, quặng urani và các tài nguyên năng lượng không tái tạo khác).

- Quy hoạch khai thác, sử dụng tài nguyên năng lượng tái tạo (gồm thủy năng, năng lượng gió, năng lượng mặt trời, địa nhiệt, nhiên liệu sinh học và các tài nguyên năng lượng tái tạo khác).

- Quy hoạch điện lực quốc gia (được lập căn cứ vào chiến lược NLQG và 2 loại quy hoạch trên).

- Quy hoạch quốc gia hạ tầng dự trữ, cung ứng xăng dầu, khí đốt và than (cần bổ sung thêm than - vì than sẽ đóng vai trò quan trọng nhất trong đảm bảo an ninh năng lượng quốc gia thời gian tới, chiếm tỷ trọng trên 50% nguồn điện cả nước sau năm 2020. Hơn nữa, ngoài nguồn than khai thác trong nước còn có nguồn than nhập khẩu với khối lượng lớn chịu nhiều tác động của thị trường và bối cảnh quốc tế nên cần phải có hạ tầng dự trữ than).

b.2) Đối với ngành khai khoáng: Với hơn 40 loại khoáng sản (không kể khoáng sản thuộc tài nguyên năng lượng đã nêu trên và khoáng sản làm vật liệu xây dựng) và hàng ngàn mỏ phân bố trên cả nước với các đặc điểm khác nhau, công nghệ khai thác, chế biến khác nhau, mục đích sử dụng khác nhau thì việc lập quy hoạch chung cho các loại khoáng sản là vô cùng phức tạp. Chính vì vậy, cho nên mặc dù Luật Khoáng sản năm 2010 có quy định tại Điều 12 về "Quy hoạch thăm dò, khai thác khoáng sản chung cả nước" nhưng đến nay không những không lập được quy hoạch này mà các nghị định hướng dẫn thực hiện Luật cũng không hướng dẫn được việc lập quy hoạch này.

Đề nghị hệ thống chiến lược và quy hoạch ngành ngành khai khoáng như sau:

Một là: Thay vì lập "Quy hoạch thăm dò, khai thác, chế biến và sử dụng các loại khoáng sản cấp quốc gia" sẽ lập "Chiến lược quốc gia thăm dò, khai thác, chế biến và sử dụng các loại khoáng sản" làm cơ sở cho việc lập quy hoạch từng loại khoáng sản, hoặc nhóm khoáng sản nhằm đảm bảo sự đồng bộ, thống nhất, cân đối toàn ngành khai khoáng.

Hai là: Tùy theo quy mô trữ lượng, đặc điểm của từng loại khoáng sản mà quy định lập quy hoạch thăm dò, khai thác, chế biến và sử dụng từng loại khoáng sản hoặc nhóm khoáng sản. Đề nghị nên có các loại quy hoạch khoáng sản như sau: (1) Quy hoạch quốc gia thăm dò, khai thác, chế biến và sử dụng các loại khoáng sản quặng kim loại màu. (2) Quy hoạch quốc gia thăm dò, khai thác, chế biến và sử dụng nhóm khoáng chất công nghiệp. (3) Quy hoạch quốc gia thăm dò, khai thác, chế biến và sử dụng các loại khoáng sản quặng kim loại đen. (4) Quy hoạch quốc gia thăm dò, khai thác, chế biến và sử dụng các loại khoáng sản làm vật liệu xây dựng. Riêng các loại khoáng sản dầu, khí, than, quặng phóng xạ (urani) nên đưa vào hệ thống quy hoạch ngành năng lượng như đã nêu trên.

Ba là: Vì tài nguyên khoáng sản là không tái tạo và được xác định là nguồn lực quan trọng phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, cần phải khai thác tận thu tối đa, cho nên để tránh tổn thất khoáng sản phải quy định trên cùng một địa bàn ưu tiên thực hiện Quy hoạch khoáng sản trước. Mặt khác, các quy hoạch khác không được chồng lấn hoặc gây cản trở việc thực hiện quy hoạch khoáng sản và chỉ được thực hiện sau khi kết thúc khai thác khoáng sản.

(Khi sao chép, trích dẫn nội dung, số liệu từ bài viết này phải ghi rõ "nguồn", hoặc "theo": TẠP CHÍ NĂNG LƯỢNG VIỆT NAM)

TẠP CHÍ NĂNG LƯỢNG VIỆT NAM