Cần làm rõ những bất cập trong chính sách thuế tài nguyên

Ý kiến Bộ Tài chính về thuế tài nguyên là chưa chính xác

Chính sách của Nhà nước về khoáng sản

“Chiến lược khoáng sản đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030” được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt theo Quyết định số 2427/QĐ-TTg ngày 22/12/2011 đã nêu quan điểm chỉ đạo “Khoáng sản là tài nguyên không tái tạo, thuộc tài sản quan trọng của quốc gia phải được quản lý, bảo vệ, khai thác, sử dụng hợp lý, tiết kiệm, có hiệu quả nhằm đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, phát triển bền vững kinh tế - xã hội trước mắt, lâu dài và bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường”.

Luật Khoáng sản (2010) đã quy định: Nhà nước bảo đảm khoáng sản được bảo vệ, khai thác, sử dụng hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả; khuyến khích dự án đầu tư khai thác khoáng sản gắn với chế biến, sử dụng khoáng sản để làm ra sản phẩm kim loại, hợp kim hoặc các sản phẩm khác có giá trị và hiệu quả kinh tế - xã hội (Điều 3). Thăm dò khoáng sản phải đánh giá đầy đủ trữ lượng, chất lượng các loại khoáng sản có trong khu vực thăm dò. Khai thác khoáng sản phải lấy hiệu quả kinh tế - xã hội và bảo vệ môi trường làm tiêu chuẩn cơ bản để quyết định đầu tư; áp dụng công nghệ khai thác tiên tiến, phù hợp với quy mô, đặc điểm từng mỏ, loại khoáng sản để thu hồi tối đa khoáng sản (Điều 4). Tổ chức, cá nhân khai thác khoáng sản có các nghĩa vụ khai thác tối đa khoáng sản chính, khoáng sản đi kèm; bảo vệ tài nguyên khoáng sản; thực hiện an toàn lao động, vệ sinh lao động và các biện pháp bảo vệ môi trường (Điều 55).

Như vậy, tài nguyên khoáng sản được coi nguồn lực để phát triển kinh tế - xã hội với vai trò chính là nguyên, nhiên liệu cho các ngành sản xuất và đời sống. Việc khai thác khoáng sản phải đảm bảo thu hồi tối đa khoáng sản, bao gồm khoáng sản chính và khoáng sản đi kèm.

Mọi chính sách đối với khoáng sản phải tuân thủ tinh thần nêu trên đối với khoáng sản.

Chính sách thuế, phí hiện hành đối với khai thác khoáng sản

(1) Chính sách thuế, phí đối với khoáng sản ngày càng tăng cao xét trên cả 2 phương diện: số loại thuế, phí và mức từng loại thuế, phí. Ví dụ đối với than, ngoài thuế tài nguyên như trước đây thì nay có thêm thuế bảo vệ môi trường (đối với than antraxit hiện áp dụng mức 20 ngàn đồng/tấn), tiền cấp quyền khai thác (đối với than của Tập đoàn Công nghiệp Than - Khoáng sản Việt Nam - TKV) bình quân năm 2014 là 26,25 ngàn đồng/tấn), phí sử dụng tài liệu thăm dò; hoặc thuế tài nguyên đã tăng từ mức 1% đối với than hầm lò và 2% đối với than lộ thiên trước đây lên tương ứng là 7% và 9% hiện nay (tổng cộng thuế tài nguyên đối với than của TKV đã tăng từ 230 tỉ đồng năm 2007 lên 2.758,3 tỉ đồng năm 2012, tăng 12 lần và 3.127,5 tỉ đ năm 2013, tăng 13,6 lần. Trong đó năm 2013 là 84,42 ngàn đồng/tấn lên 108,33 ngàn đồng/tấn năm 2014. Hoặc phí bảo vệ môi trường đối với than đã tăng từ 6 ngàn đồng/tấn than nguyên khai lên 10 ngàn đồng/tấn than nguyên khai, vv...

Thông tin của Bộ TN&MT cho thấy, theo thống kê số liệu các nước trong khu vực Đông Nam Á và một số nước có nền công nghiệp khoáng sản tương tự, Việt Nam là nước có khung thuế suất thuế tài nguyên cao trên thế giới, nếu tính cả tiền cấp quyền khai thác là quá cao, trong khi Trung Quốc là nước khai thác khoáng sản hàng đầu thế giới có mức thuế suất chỉ từ 5-10%. Một số nước phát triển đã quy định thuế suất giảm dần từ khoáng sản thô chưa chế biến đến khoáng sản chế biến sâu ra kim loại như Bang Tây Úc quy định thuế tài nguyên đối với quặng 7,5%, tinh quặng 5%, kim loại 2,5%.

Thuế, phí tăng cao cùng với điều kiện khai thác ngày càng khó khăn, phức tạp hơn làm cho giá thành khai thác ngày càng tăng lên, dẫn đến hiệu quả kinh doanh của doanh nghiệp khai thác bị giảm, khiến họ phải xoay xở thực hiện các giải pháp gây bất lợi cho khai thác tận thu tối đa tài nguyên và bảo vệ môi trường để vẫn có lãi như mong muốn.

Có thể nói chính sách thuế, phí hiện hành đối với khai thác khoáng sản đang theo tư duy “tham đĩa, bỏ mâm”, chỉ vì tăng thu thêm một khoản cho ngân sách mà để tổn thất một lượng tài nguyên khoáng sản trong lòng đất có giá trị gấp nhiều lần (giống như trường hợp chính sách thu phí thị thực vừa qua).

(2) Thuế tài nguyên hiện đang tính theo sản lượng khoáng sản khai thác được; điều đó cũng sẽ dễ gây ra tình trạng “dễ làm, khó bỏ” làm tổn thất tài nguyên, vì khu vực khai thác khó khăn có giá thành cao lại phải nộp thuế tài nguyên ngày càng cao làm cho doanh nghiệp bị lỗ nên họ sẽ bỏ lại, không khai thác.

(3) Tiền cấp quyền khai thác khoáng sản: Quy định về Tiền cấp quyền khai thác khoáng sản của Luật Khoáng sản trùng lặp với thuế tài nguyên đối với khai thác khoáng sản theo quy định của Luật Thuế tài nguyên. Như vậy, trên thực tế đã tăng thuế tài nguyên đối với khai thác khoáng sản, làm cho thuế tài nguyên đã cao lại càng cao thêm.

Thuế tài nguyên (đối với khai thác khoáng sản) theo Luật Thuế tài nguyên như sau:

Tại Điều 4 quy định căn cứ tính thuế tài nguyên là sản lượng tài nguyên tính thuế (chính là trữ lượng có thể khai thác được = Q x K1), giá tính thuế (G) và thuế suất (R).

Tại Điều 7 quy định khung thuế suất thuế tài nguyên của tất cả các loại khoáng sản rắn cho thấy mức thấp nhất là 3% và cao nhất là 30%. Như vậy, tất cả các loại khoáng sản rắn, bất kể khó khăn, thuận lợi, xấu, tốt thế nào đều phải nộp thuế tài nguyên.

Đối chiếu với tiền cấp quyền khai thác khoáng sản quy định tại khoản 2, Điều 77 Luật Khoáng sản và công thức tính tiền cấp quyền khai thác khoáng sản theo Nghị định 203/2013/NĐ-CP và TTLT số 54/2014/BTNMT&BTC nêu trên cho thấy tiền cấp quyền khai thác khoáng sản và thuế tài nguyên đối với khoáng sản có bản chất là một. Thực chất đây cùng là giá trị thặng dư và là lợi nhuận siêu ngạch tức địa tô chênh lệch do sự thuận lợi về điều kiện tự nhiên mà có; cùng đánh vào một đối tượng và với những căn cứ, phương pháp tính toán tương tự nhau và đều nộp cho chủ sở hữu nhà nước. Như vậy, có thể nói tiền cấp quyền khai thác là đánh thuế tài nguyên lần thứ hai.

Để tránh sự trùng lặp với thuế tài nguyên và tránh sự tác động xấu của khoản thu này đối với doanh nghiệp khai thác khoáng sản, trong thực tế nhiều địa phương tìm mọi cách để lách nên dẫn đến những bất cập trong việc thực hiện quy định này của Luật Khoáng sản.

Chẳng hạn, thay vì giá khoáng sản để tính tiền cấp quyền khai thác phải là giá tính thuế tài nguyên thì người ta đã quy định một loại giá với tên gọi khác thấp hơn nhiều so với giá tính thuế tài nguyên. Ví dụ như cái gọi là giá khoáng sản theo trữ lượng phê duyệt.

Bộ TN&MT cũng cho biết qua thực tế tính tiền cấp quyền khai thác khoáng sản cho thấy việc xác định giá tính thuế tài nguyên còn bất cập, chưa hợp lý, cụ thể: (i) Giá tính thuế tài nguyên cùng loại khoáng sản tại các địa phương ban hành không thống nhất, thậm chí chênh lệch gấp hàng trăm lần; (ii) Phương thức xác định giá tính thuế tài nguyên ở mỗi địa phương rất khác nhau.

(4) Phí BVMT trong khai thác khoáng sản được thực hiện từ năm 2006 theo Nghị định số 137/2005/NĐ-CP, sau đó có bổ sung, sửa đổi theo Nghị định 63/2008/NĐ–CP và đến năm 2011 được thay thế bằng Nghị định 74/2011/NĐ - CP có hiệu lực từ 1/1/2012.

Mặc dù, tại Điều 5, Nghị định 74/2011 quy định mục đích sử dụng của phí BVMT trong khai thác khoáng sản là để: (a) Phòng ngừa và hạn chế các tác động xấu đối với môi trường tại địa phương nơi có hoạt động khai thác khoáng sản; (b) Khắc phục suy thoái, ô nhiễm môi trường do hoạt động khai thác khoáng sản gây ra; (c) Giữ gìn vệ sinh, bảo vệ và tái tạo cảnh quan môi trường tại địa phương nơi có hoạt động khai thác khoáng sản.

Nhưng trên thực tế, mức phí BVMT trong khai thác khoáng sản không hề tính đến yếu tố gây ô nhiễm, nguồn gây ô nhiễm và mức độ tác động, gây ô nhiễm môi trường của khai thác khoáng sản ở từng mỏ khác nhau. Ví dụ 1 tấn than khai thác lộ thiên bất kể bóc đất nhiều hay ít, tác động đến cảnh quan, sinh thái ra sao, vv... đều có mức phí BVMT theo quy định hiện hành là 10 ngàn đồng/tấn; 1 tấn than khai thác hầm lò ít tác động đến bề mặt hơn vẫn có mức phí là 10 ngàn đồng/tấn như 1 tấn than khai thác lộ thiên. Hoặc việc khai thác quặng bau xít chả khác gì khai thác đất sét làm gạch ngói, thạch cao, cao lanh, vv... Nhưng mức phí BVMT 1 tấn quặng bau xít là từ 30 đến 50 ngàn đồng/tấn, trong khi mức phí BVMT 1 m3 đất các loại nêu trên chỉ từ 1 đến 7 ngàn đồng/m3; vv...

Như vậy, chính sách thuế, phí hiện hành đối với khai thác khoáng sản, trong đó có thuế tài nguyên đang theo hướng tận thu tài chính cho ngân sách nhà nước thay vì tận thu tối đa tài nguyên khoáng sản để phục vụ phát triển kinh tế - xã hội.

Dự kiến mức thuế suất thuế tài nguyên mới

Theo dự thảo Nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về ban hành biểu mức thuế suất thuế tài nguyên mới thì mức thuế suất thuế tài nguyên đối với các loại khoáng sản (chỉ trừ khoáng sản bô xít, nikel) đều tăng từ 2% trở lên.

Như vậy, thuế tài nguyên không những không giảm mà còn tăng lên làm cho thuế tài nguyên vốn dĩ đã cao nhất thế giới lại cao thêm, đi ngược lại với tinh thần của chính sách coi tài nguyên khoáng sản là nguồn lực phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, cần phải khai thác tận thu tối đa và sử dụng tiết kiệm, hiệu quả, đồng thời chất thêm gánh nặng cho doanh nghiệp trong bối cảnh giá cả các loại khoáng sản đang trong trình trạng suy giảm. Điều đó chắc chắn sẽ dẫn đến nhiều hệ lụy xấu đối với tài nguyên khoáng sản, ngành công nghiệp khai khoáng, môi trường và các ngành sản xuất cũng như nền kinh tế quốc dân trước mắt và lâu dài.

Một số ý kiến cho rằng tăng thuế tài nguyên cũng để tăng cường quản lý tài nguyên khoáng sản. Điều đó là ngụy biện và phi thực tế. Việc tăng cường quản lý tài nguyên khoáng sản chỉ có thể thực hiện thông qua nâng cao chất lượng và tăng cường kỷ cương công tác quy hoạch, công tác cấp phép, công tác kiểm tra, giám sát, kiểm soát hoạt động thăm dò, khai thác và sử dụng khoáng sản và các chính sách hợp lý đối với tài nguyên khoáng sản. Qua xem xét mọi khía cạnh việc tăng thuế suất thuế tài nguyên chỉ nhằm mục tiêu duy nhất là để tăng thu NSNN.

Tuy nhiên, trong bối cảnh hiện nay, ngoài việc thuế phí tăng cao, chi phí khai thác tăng cao, trong khi giá bán của hầu hết các loại khoáng sản bị giảm thì việc tăng thuế tài nguyên chưa hẳn làm tăng được tổng thu ngân sách như mong đợi. Vì việc tăng thuế tài nguyên sẽ làm cho giá thành sản xuất tăng thêm, khi đó sẽ xảy ra các tình huống: nếu giữ nguyên giá bán, doanh nghiệp hòa hoặc lỗ, thuế TNDN giảm hoặc không có; nếu doanh nghiệp cắt giảm chi phí để giảm lỗ bằng cách chỉ khai thác phần trữ lượng chất lượng cao và điều kiện khai thác thuận lợi thì tổng trữ lượng có thể khai thác có lãi giảm, sản lượng đầu ra và tuổi đời của mỏ giảm, hậu quả là thuế tài nguyên cũng sẽ bị giảm, phần trữ lượng khoáng sản nghèo hoặc có điều kiện khai thác khó khăn sẽ bị để lại gây tổn thất tài nguyên. Như vậy hậu quả sẽ là "mất cả chì lẫn chài".

Ngoài ra, doanh nghiệp có thể giảm chi phí bằng cách hạn chế thực hiện công tác bảo vệ môi trường. Đó là chưa kể hậu quả gây ra đối với các ngành sản xuất khác và đời sống do tăng thuế tài nguyên làm tăng giá bán khoáng sản, dẫn đến giảm thu ngân sách.

Điều đó được thể hiện rõ qua hai thực tế gần đây như sau:

Thứ nhất: Bài học từ chính sách miễn thị thực (visa) đối với khách du lịch: Chính sách miễn thị thực lần 1 năm 2014 đã góp phần tích cực vào sự phát triển du lịch Việt Nam. Tổng lượng khách quốc tế đến Việt Nam trong 8 tháng đầu năm 2014 tăng 12,2% so với cùng kỳ năm 2013. Hoặc gần đây nhất giữa năm 2015 chỉ mới một tháng sau khi chính sách miễn thị thực cho 5 thị trường Tây Âu có hiệu lực, lượng khách từ 5 thị trường này đều tăng so với tháng trước và cao hơn mức tăng trưởng trung bình 12,1%. Lợi ích thu được do thu hút tăng thêm khách du lịch đến Việt Nam lớn gấp nhiều lần so với số thu phí cấp thị thực: chỉ riêng thu ngân sách ước tính tăng thêm gấp trên 4-5 lần so với số phí cấp thị thực, tạo thêm việc làm, đẩy mạnh nhu cầu về các sản phẩm phụ trợ và đem lại các lợi ích xã hội khác cho cộng đồng, tăng cường giao lưu quốc tế, quảng bá hình ảnh Việt Nam trên trường quốc tế thông qua khách du lịch, vv...

Thứ hai: Bài học từ giá dầu thô giảm: Thời gian qua giá dầu thô giảm nhưng không vì thế mà thu NSNN giảm do lợi ích thu được từ việc giá dầu giảm đối với nền kinh tế thông qua giảm giá thành của các ngành sản xuất sử dụng dầu và kéo theo tăng sức mua của người tiêu dùng, nhờ đó làm tăng thu ngân sách.

Cụ thể là, đến hết tháng 8/2015 tổng thu ngân sách nhà nước đạt 67,8% dự toán cả năm, tăng 7% so với cùng kỳ năm 2014; trong đó, thu nội địa đạt 71,9%, thu từ xuất nhập khẩu đạt 62,3%; riêng thu dầu thô mới chỉ đạt 50,7% dự toán. Mặc dù giá dầu giảm mạnh thời gian vừa qua làm giá trị xuất khẩu dầu giảm trên 50%.

Một số kiến nghị

Một là: Mức thuế tài nguyên đối với khoáng sản đã quá cao so với thế giới, hơn nữa với việc thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản, trên thực tế đã tăng thuế tài nguyên. Do vậy, kiến nghị không tiếp tục tăng thuế tài nguyên nói chung đối với khai thác khoáng sản.

Hai là: Với vai trò là "bánh mì" của công nghiệp, trong bối cảnh vùng than Quảng Ninh bị thiệt hại nặng do mưa lũ vừa qua và giá thành khai thác than tăng cao, để khỏi ảnh hưởng đến giá thành của các ngành sử dụng than, nhất là sản xuất điện, phân bón, giấy, xi măng, cũng như việc tăng sản lượng than đáp ứng nhu cầu, kiến nghị xem xét giảm mức thuế tài nguyên hiện hành đối với than xuống như sau: than khai thác hầm lò là 5% và khai thác lộ thiên là 7%.

Ba là: Ngoài ra, trong bối cảnh suy giảm giá bán hiện nay và để nâng cao sức cạnh tranh so với hàng hóa nhập khẩu, kiến nghị xem xét giảm thuế suất thuế tài nguyên một cách phù hợp đối với các loại khoáng sản làm vật liệu xây dựng, quặng sắt, bô xít và các loại khoáng sản khác khai thác, chế biến tại các khu vực có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn.

Bốn là: Thay đổi căn cứ tính thuế tài nguyên theo sản lượng khai thác sang theo trữ lượng có thể khai thác được theo thiết kế được duyệt (tương tự như quy định căn cứ thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản) và có chính sách khuyến khích khai thác tận thu thêm trữ lượng nhằm khai thác tận thu tối đa tài nguyên. Kèm theo đó có các giải pháp kiểm soát, quản lý chặt chẽ trữ lượng, sản lượng và tỉ lệ tổn thất thực tế trong quá trình khai thác khoáng sản.

Năm là: Đổi mới chính sách thuế, phí nói chung, trong đó có thuế tài nguyên nói riêng đối với khai thác khoáng sản theo hướng thay vì tận thu tài chính cho tăng thu ngân sách chuyển sang khuyến khích tận thu tối đa tài nguyên phục vụ phát triển kinh tế - xã hội và bảo vệ môi trường theo tinh thần “bỏ con săn sắt, bắt con cá rô” (tương tự như chính sách miễn thị thực vừa qua).

Sáu là: Đến nay Luật Khoáng sản đã ban hành được 6 năm và có hiệu lực thì hành 5 năm, do vậy nên xem xét bổ sung, sửa đổi một số quy định bất hợp lý của Luật Khoáng sản, trong đó bỏ quy định về thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản vì nó trùng lặp với thuế tài nguyên.

PGS, TS. NGUYỄN CẢNH NAM, Ths. ĐỒNG THỊ BÍCH