Thực trạng, cung - cầu, nhập khẩu than: Thách thức và chính sách phát triển [Kỳ 1]

Đề nghị Ban KTTW, Bộ Công Thương nghiên cứu phản biện Tạp chí Năng lượng Việt Nam

I. Thực trạng ngành than

Hiện nay, trong ngành than Việt Nam có hai đơn vị chủ chốt sản xuất, kinh doanh than là Tập đoàn Công nghiệp Than - Khoáng sản Việt Nam (TKV) và Tổng công ty Đông Bắc cung cấp 95% sản lượng than sản xuất trong nước.

Hình 1 - Sản lượng khai thác than nguyên khai của ngành than:

Nguồn: Thống kê của Tập đoàn TKV và TCT Đông Bắc

Than nguyên khai sản xuất trong nước của TKV và TCT Đông Bắc giai đoạn 2013 ÷ 2019 đạt 40 ÷ 47 triệu tấn/năm. Than khai thác bằng công nghệ khai thác lộ thiên giảm, dần dần chuyển sang công nghệ khai thác than hầm lò là chủ yếu.

Tỉ trọng than khai thác lộ thiên từ 49% năm 2013 giảm xuống còn 40% năm 2019.

Hình 2 - Sản lượng than sản xuất và tiêu thụ của Tập đoàn TKV và TCT Đông Bắc:

Trong giai đoạn 2013 ÷ 2019, than sạch sản xuất ngành than đạt 38 ÷ 46 triệu tấn, trong đó TKV đạt 33 ÷ 40 triệu tấn, TCT Đông Bắc 4 ÷ 6 triệu tấn; sản lượng than tiêu thụ chủ yếu từ nguồn than sạch sản xuất và than thương mại, đạt 39 ÷ 60 triệu tấn, trong đó TKV 39 ÷ 50 triệu tấn, TCT Đông Bắc 4 ÷1 0 triệu tấn (Hình 2).

Trong khai thác lộ thiên, nhờ áp dụng công nghệ khai thác than tiên tiến, với thiết bị máy khoan, xúc, vận tải ô tô và ô tô kết hợp với băng tải đồng bộ công suất lớn, triển khai các hệ thống điều khiển tự động tổ hợp vận tải mỏ; áp dụng đồng bộ hệ thống cấp phát quản lý nhiên liệu tự động… giúp duy trì sản lượng khai thác than lộ thiên và tăng năng suất lao động. Tuy nhiên, điều kiện khai thác lộ thiên ngày càng khó khăn, phức tạp, hầu hết các mỏ than lộ thiên đều khai thác xuống sâu, đi xa hơn nên mức độ nguy hiểm, rủi ro ngày càng tăng; hệ số bóc đất đá và cung độ vận chuyển đối với các mỏ khai thác lộ thiên tăng. Cụ thể, từ năm 1995 đến nay, hệ số bóc đất đá tăng 3 lần (từ 3,41 m3/tấn lên 11 m3/tấn); cung độ vận chuyển tăng 4 lần (từ 1,03 km lên trên 4,2 km); hệ số bóc của TCT Đông Bắc bình quân tới 16,7 m3/tấn.

Trong khai thác than hầm lò, điều kiện địa chất tài nguyên mỏ với nhiều phay phá, cấu trúc của vỉa than phức tạp, vỉa dầy mỏng không đồng đều với góc dốc không ổn định. Điều kiện của vỉa than thuộc dạng khó áp dụng cơ giới hóa. Chính vì vậy, tỉ lệ áp dụng lò chợ CGH đồng bộ (máy khấu) phấn đấu mới đạt 13,4% năm 2018, và năm 2019 ước tăng lên 15%. Tỉ lệ CGH đồng bộ tăng được là do Công ty CP Than Hà Lầm hiện có 2 lò chợ cơ giới hóa, công suất 1,8 triệu tấn than/năm đi vào hoạt động. Than lò chợ áp dụng thiết bị dàn chống thủy lực (bao gồm lò chợ CGH đồng bộ, lò chợ giá khung/xích GK, GX, ZH, dàn ZRY, giá TLDĐ XDY…) toàn ngành tăng bình quân 10%/năm với tỉ lệ tăng từ 54,1% (năm 2014) lên 73,8% (năm 2018).

Hình 3 - Cơ cấu sản lượng than lò chợ của ngành than theo dạng công nghệ:

Nguồn: Thống kê của Tập đoàn TKV và TCT Đông Bắc

Trong khai thác than hầm lò, nhờ áp dụng hiệu quả cơ giới hóa, hiện đại hóa, sản lượng và năng suất khai thác than của một số đơn vị trong Tập đoàn tăng lên đáng kể, góp phần giúp TKV thực hiện thắng lợi mục tiêu phát triển sản xuất, kinh doanh, điều kiện lao động và an toàn lao động trong khai thác than được cải thiện. Năm 2019, TKV khai thác được hơn 46 triệu tấn than; than tiêu thụ gần 50 triệu tấn; lợi nhuận ước đạt hơn 3.000 tỷ đồng; thu nhập bình quân 11,3 triệu đồng/người/tháng.

Trước khó khăn do điều kiện địa chất phức tạp, khai thác xuống sâu, áp lực lớn, tiềm ẩn nguy cơ cháy nổ khí mỏ, TKV chủ động các giải pháp công nghệ trong sản xuất. Tiêu biểu, đã đưa hệ thống kiểm soát khí cháy nổ mê-tan (CH4) tự động vào hầm lò, giúp TKV làm chủ việc đánh giá hàm lượng khí mê-tan trong các vỉa than. Nhờ đó, hàng loạt hệ thống tự động quan trắc khí mê-tan tập trung đã được đưa vào hoạt động ở hầu hết các mỏ hầm lò và kết nối với mạng internet để giám sát từ xa.

Điều kiện khai thác ngày càng khó khăn, áp lực mỏ lớn, khí, nước nhiều dẫn đến suất đầu tư tăng (suất đầu tư/tấn công suất mỏ than hầm lò từ gần 50 USD/tấn năm 2000 đã tăng lên khoảng 150 ÷ 180 USD/tấn hiện nay). Cạnh đó, chi phí khai thác ngày càng cao dẫn đến giá thành sản xuất than ngày càng tăng, tốc độ tăng giá thành do điều kiện khai thác ngày càng xuống sâu hằng năm ước khoảng 1 ÷ 2% chi phí công đoạn khai thác than (không bao gồm chi phí sàng tuyển, vận tải tiêu thụ, thuế phí và lãi vay…). Theo đó làm giảm sức cạnh tranh của than sản xuất trong nước so với than nhập khẩu, tiêu thụ than sản xuất trong nước khó khăn, than tồn kho tăng, ảnh hưởng đến điều kiện ổn định sản xuất và tích lũy để đầu tư cho công tác thăm dò, cải tạo mở rộng, nâng công suất các mỏ hiện có, xây dựng mỏ mới để đáp ứng nhu cầu sử dụng ngày một tăng cao của nền kinh tế, đặc biệt là nhu cầu than cho điện tăng nhanh.

Mặc dù gặp nhiều khó khăn, trong những năm vừa qua TKV và TCT Đông Bắc không những cung cấp đủ than cho các hộ tiêu thụ trong nước, đặc biệt là than cho sản xuất điện (Hình 4), góp phần đảm bảo an ninh năng lượng quốc gia. Than cung ứng của cho điện chủ yếu từ than antraxit sản xuất trong nước, tăng từ 13,7 triệu tấn năm 2013 (35% than tiêu thụ) đã tăng lên 45,3 triệu tấn năm 2019 (76% than tiêu thụ).

Ngoài ra, các doanh nghiệp này còn xuất khẩu một phần than theo kế hoạch xuất khẩu hàng năm, góp phần duy trì và phát triển quan hệ đối ngoại giữa Việt Nam và các nước (Nhật Bản, Hàn Quốc và một số nước khu vực châu Âu...), duy trì và khai thác nguồn tín dụng dài hạn nước ngoài, đặc biệt là đối với Nhật Bản (Ngân hàng JBIC), Hàn Quốc (Ngân hàng K-sure)...

Hình 4 - Tiêu thụ than của Tập đoàn TKV và TCT Đông Bắc :

Việt Nam đã chuyển từ một nước xuất khẩu than thành nước nhập khẩu than ròng. Theo số liệu thống kê, than xuất khẩu từ 24 triệu tấn (năm 2009) theo chủ trương ưu tiên cho than sử dụng trong nước chỉ xuất khẩu than cục, cám cho chất lượng mà trong nước chưa có nhu cầu nên giảm xuống còn 12 triệu tấn (năm 2013), đến nay chỉ còn khoảng 1 ÷ 3 triệu tấn/năm, than nhập khẩu tăng nhanh từ 2,3 triệu tấn (2013) lên 14,7 (2017) đến năm 2019 đạt 43,85 triệu tấn và sẽ tiếp tục tăng theo nhu cầu than nhập khẩu (Hình 4).

Tham gia thị trường nhập khẩu than cho điện, ngoài TKV, TCT Đông Bắc còn có PV Power Coal nhập khẩu cho các dự án nhiệt điện của PVN; EVN nhập khẩu than cho các dự án nhiệt điện sử dụng than nhập của EVN. Các chủ đầu tư BOT tự nhập cho các dự án của mình và nhiều doanh nghiệp thương mại trong, ngoài nước khác tham gia cung ứng than nhập khẩu về Việt Nam.

Các doanh nghiệp chính tham gia thị trường than nhập khẩu trước năm 2016 có 2 doanh nghiệp nhập khẩu than lớn là Formosa và Hòa Phát. Năm 2016 số đơn vị tham gia thị trường nhập khẩu than có tới 54 doanh nghiệp. TKV, TCT Đông Bắc, EVN (GENCO1), Formosa, Hòa Phát và các doanh nghiệp Thuận Hải, Hoành Sơn, Holcim, v.v... nằm trong "top" các nhà nhập khẩu than lớn ở Việt Nam.

Về mặt pháp lý, các chủ đầu tư các nhà máy nhiệt điện sử dụng than nhập khẩu tự tổ chức đấu thầu, lựa chọn các nhà cung ứng than làm đầu mối nhập khẩu than có tiềm lực, có uy tín và có trách nhiệm đảm bảo được nguồn than cung ứng có chất lượng ổn định khoảng 60% theo hợp đồng dài hạn và khoảng 40% là hợp đồng trung và ngắn hạn.

Hình 5 - Kim ngạch xuất nhập khẩu than giai đoạn 2013 ÷ 2019:

Nguồn: VITIC

Việt Nam đã có giao dịch mua than các loại của tổng số 23 quốc gia. Các quốc gia xuất khẩu than vào Việt Nam lớn nhất qua các năm gồm 7 nước: Indonesia, Australia, Russia, China, Malaysia, South Africa, Canada... Các nước này có thị phần xuất khẩu vào Việt Nam chiếm tỷ trọng 95 ÷ 99%. Chủng loại than nhập về Việt Nam trong những năm qua chủ yếu là antraxit, than bitum, á bitum và than cốc cho ngành thép. Khối lượng than antraxit nhập khẩu không nhiều, chủ yếu để phối trộn với than sản xuất trong nước.

Thực trạng sản xuất, tiêu thụ, xuất nhập khẩu than trên đây là phản ánh kết quả của quá trình đầu tư trong quá khứ, phản ánh những tác động không chỉ điều kiện địa chất mỏ, điều kiện sản xuất, nhân tố thị trường, mà đặc biệt là những cơ chế chính sách quản lý điều hành sản xuất, kinh doanh than vẫn còn nhiều bất cập, cụ thể là:

Thứ nhất: Về cơ chế điều hành:

Cơ chế sản xuất và tiêu thụ than hiện hành chưa rõ ràng, chưa nhất quán, chưa đảm bảo mục tiêu: Sản xuất, cung cấp than kịp thời, đủ, ổn định trên cơ sở lấy hiệu quả kinh tế - xã hội và đảm bảo an ninh làm trọng. Khâu sản xuất thì theo kế hoạch, quy hoạch, nhưng khâu tiêu thụ có lúc theo kế hoạch, có lúc can thiệp vào thị trường bằng biện pháp hành chính, nhưng có lúc lại theo thị trường.

Ví dụ, việc cung ứng than theo Văn bản số 46/TTg-CN ngày 16/1/2017 thì theo cơ chế kế hoạch; còn theo Văn bản số 2172/VPCP-CN ngày 10/3/2017 thì theo cơ chế thị trường), dẫn đến cung cầu than trong nước nhiều khi không gặp nhau. Chẳng hạn, than sản xuất trong nước tồn kho cao, nhưng vẫn nhập khẩu ồ ạt, hoặc ngược lại khi than nhập khẩu gặp khó khăn thì than trong nước không thể đáp ứng.

Thứ hai: Về cơ chế giá than:

Giá bán than cho điện hiện hành được xác định trên cơ sở hiệp thương giữa TKV, TCT Đông Bắc và EVN với vai trò trọng tài trung gian của Bộ Tài chính. Nguyên tắc xây dựng giá bán than là đảm bảo bù đắp chi phí sản xuất, kinh doanh thực tế, có lợi nhuận hợp lý, phù hợp với mặt bằng giá thị trường và chủ trương, chính sách phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước, đảm bảo nguồn vốn cho đầu tư cải tạo, mở rộng và nâng công suất các mỏ hiện có và xây dựng các mỏ mới nhằm đáp ứng nhu cầu sử dụng than trong nước, góp phần đảm bảo an ninh năng lượng quốc gia.

Căn cứ kết quả Hội nghị hiệp thương và rà soát kết quả hiệp thương, Bộ Tài chính đã ban hành Quyết định số 699/QĐ-BTC ngày 20/4/2017 về giá than cho sản xuất điện. Theo đó TKV và TCT Đông Bắc ban hành giá bán than cho sản xuất điện đối với các nhà máy nhiệt điện sử dụng than trong nước áp dụng tới thời điểm hiện nay.

Thứ ba: Về chính sách thuế:

Chính sách thuế phí đối với than không ngừng tăng và cao hơn các nước trong khu vực. Thuế suất thuế tài nguyên theo Nghị quyết 1084/2015/UBTVQH13 tăng lên 10% (than hầm lò) và 12% (than lộ thiên). Ngoài thuế tài nguyên, doanh nghiệp phải nộp tiền cấp quyền khai thác đối với than là 2% (theo Nghị định số 203/2013/NĐ-CP) - đây thực chất là khoản thuế tài nguyên bổ sung vì đều dựa trên tô mỏ và giá tính như thuế tài nguyên. Cộng 2 khoản thuế là 12 ÷ 14% giá tính thuế, bình quân vào khoảng 9,2 USD/tấn.

Trong khi đó, thuế tài nguyên ở các nước ở mức thấp: Australia royalty: 7÷10%; Bang NSW: 7% lộ thiên, 6% hầm lò và 5% khai thác sâu >400 m...; Nga antraxit: 47÷57 rúp/tấn (tương đương 0,8÷1 USD/tấn), than nâu 11 rúp/tấn, than khác 24 rúp/tấn (khoảng 3÷6%); Ucraina: 0,57÷5,33 UAH/tấn (0,026÷0,25USD/tấn); Trung Quốc: 2÷8 RMB/tấn và 0,5÷4% thu nhập; Ấn Độ: 55R/tấn+5% lợi nhuận ÷ 130R/tấn+5% lợi nhuận (tương đương 0,85÷2USD/tấn); Indonesia royalty: 3÷7% thu nhập; Philippin roalty: 5%; Nam Phi royalty: 0,5÷7%.

Các khoản thuế phí khác đối với hoạt động khoáng sản cũng tăng. Phí môi trường đối với than theo Nghị định số 164/2016/NĐ-CP ngày 24/12/2016 đối với than 10.000 đồng/tấn; đối với đất đá thải mỏ 200 đồng/m3. Ngoài ra, doanh nghiệp phải nộp lệ phí cấp giấy phép thăm dò, cấp phép khai thác; ký quỹ cải tạo môi trường, thuế phục hồi môi trường, hoàn trả chi phí điều tra cơ bản địa chất, tài liệu thăm dò địa chất, nhưng các doanh nghiệp khai thác than hàng năm vẫn phải trích vào giá thành 1,0÷1,5% doanh thu để thực hiện các dự án môi trường tập trung và chi 0,3÷0,5% tổng chi phí của các đơn vị sản xuất than cho công tác môi trường thường xuyên.

Theo Nghị quyết số 579/2018/UBTVQH14 thuế Bảo vệ môi trường (BVMT), từ ngày 1/1/2019, đối với than ở mức 30.000 đồng/tấn tính vào giá than tiêu thụ, nhưng lý ra là phải tính vào sản phẩm của các hộ sử dụng than gây ô nhiễm môi trường phải nộp. (Luật Thuế bảo vệ môi trường 57/2010/QH12 khung thuế môi trường đối với than antraxit 20.000 ÷ 50.000 đồng/tấn; than nâu, than mỡ 10.000 ÷ 30.000 đồng/tấn).

Đối với than xuất khẩu: Thuế xuất khẩu theo Luật thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu số 45/2005/QH11 ngày 14/6/2005 với khung thuế suất 0÷20% mức thuế suất thay đổi liên tục hiện áp dụng là 10%. Ngoài ra, giá thành than xuất còn cộng thêm 10% thuế GTGT đầu vào không khấu trừ.

Đối với than nhập khẩu: Thuế giá trị gia tăng theo Thông tư số 83/2014/TT-BTC ngày 8/10/2014 là 10%; Thuế bảo vệ môi trường theo Nghị định số 150/2017/NĐ-CP ngày 30/11/2017 là 30.000 đồng/tấn (antraxit); 15.000 đồng/tấn (than nâu); Thuế nhập khẩu thông thường theo Quyết định số 45/2017/QĐ-TTg ngày 16/11/2017 là 3%; Thuế nhập khẩu ưu đãi theo Nghị định số 125/2017/NĐ-CP ngày 16/11/2017 là 2%; Thuế nhập khẩu ưu dãi đặc biệt là 0% theo các Hiệp định…

Như vậy, tổng các khoản thuế phí chiếm tới 16% giá thành tiêu thụ than. Những chính sách đó không những gây ảnh hưởng đến cân đối tài chính và quá trình tái sản xuất của ngành than mà còn gián tiếp tác động làm tổn thất tài nguyên tăng lên do điều kiện khai thác khó khăn, giá thành cao.

Tóm lại, việc khai thác than trong nước gặp nhiều khó khăn, vướng mắc, nếu không có giải pháp đồng bộ để tháo gỡ sẽ khó có thể đạt được mức sản lượng đề ra trong QH 403/2016, chẳng hạn sản lượng đề ra cho năm 2016 và 2017 là 41 ÷ 44 triệu tấn, nhưng thực tế chỉ đạt khoảng 38 triệu tấn, dẫn đến thiếu than cho đáp ứng nhu cầu của nền kinh tế và đòi hỏi sản lượng than nhập khẩu tăng lên.

Nguyên nhân chính là do:

1/ Nguồn tài nguyên than có mức độ thăm dò còn rất hạn chế, độ tin cậy rất thấp, đặc biệt tại các vùng mỏ truyền thống đã có dấu hiệu sắp bước vào thời kỳ suy giảm. Tổng trữ lượng và tài nguyên chắc chắn, cộng tin cậy chỉ chiếm 7,23% tổng tài nguyên than. Trong khi đó, việc đầu tư thăm dò nâng cấp trữ lượng có nhiều rào cản (từ việc cấp phép, tới chồng lấn quy hoạch) nên thực hiện chậm so với tiến độ đề ra trong QH 403/2016.

2/ Hiện nay phần trữ lượng than có điều kiện khai thác thuận lợi đã cạn kiệt, hầu hết các mỏ than đều khai thác xuống sâu và đi xa hơn nên mức độ nguy hiểm, rủi ro ngày càng tăng, theo đó chi phí đầu tư, giá thành than ngày càng tăng cao. Ngoài ra, chính sách thuế, phí đối với than tăng cao cũng làm cho giá thành than được đà tăng vọt.

3/ Thời gian tới chuyển sang khai thác hầm lò là chủ yếu. Đây là loại hoạt động nặng nhọc, độc hại, nguy hiểm, nhiều rủi ro, ảnh hưởng rất lớn đến sức khỏe, tính mạng của người lao động, gây ra nhiều bệnh nghề nghiệp và tai nạn lao động, cho nên rất khó thu hút lao động, trong khi thời gian đào tạo công nhân hầm lò tương đối dài (2÷3 năm).

4/ Chính sách, pháp luật của Nhà nước về sản xuất, kinh doanh than và tiêu thụ, sử dụng than còn nhiều bất cập, hạn chế, chưa phù hợp với kinh tế thị trường có sự quản lý của Nhà nước gắn liền với đảm bảo an ninh năng lượng quốc gia. Nhất là chính sách thuế, phí ngày càng tăng cao theo hướng tận thu tài chính cho ngân sách, đi ngược lại với chính sách khuyến khích khai thác tận thu tối đa, tiết kiệm và hiệu quả nguồn tài nguyên than được coi là nguồn lực quan trọng phục vụ phát triển kinh tế - xã hội.

Qua những phân tích thực trạng nêu trên cho thấy, về cơ bản TKV và TCT Đông Bắc là những doanh nghiệp có đủ điều kiện về tài nguyên, vốn, tài sản, kỹ thuật công nghệ khai thác, nguồn nhân lực có trình độ chuyên môn kỹ thuật và quản lý để phát triển than theo Quy hoạch.

(Đón đọc kỳ tới...)

TS. NGUYỄN TIẾN CHỈNH - HỘI ĐỒNG PHẢN BIỆN TẠP CHÍ NĂNG LƯỢNG VIỆT NAM

Tài liệu tham khảo:

1. Quyết định số 403/QĐ-TTg ngày 14/03/2016 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt điều chỉnh Quy hoạch phát triển ngành than Việt Nam đến năm 2020, có xét triển vọng đến năm 2030.

2. Viện Năng lượng, 2016, “Quy hoạch phát triển năng lượng Việt Nam đến 2025, có xét đến 2035".