Thực hiện Luật Quy hoạch: Nguy cơ ‘bình mới, rượu cũ’

Một số ý kiến về bản Dự thảo mới Luật Quy hoạch

PGS, TS NGUYỄN CẢNH NAM [*]
 

Luật Quy hoạch (luật QH) đã được Quốc hội khóa XIV thông qua ngày 24/11/2017, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2019.

Tiếp theo, Luật số 35/2018/QH14 sửa đổi, bổ sung một số điều của 37 luật có liên quan đến quy hoạch được Quốc hội khóa XIV, Kỳ họp thứ 6 thông qua ngày 20/11/2018 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2019.

Đến ngày 07/5/2019, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 37/2019/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Quy hoạch. Theo đó, Luật Quy hoạch chính thức đi vào cuộc sống.

Việc ra đời Luật Quy hoạch nhằm đưa công tác quy hoạch (QH) đi vào khuôn khổ pháp luật, thành một hệ thống đồng bộ, thống nhất, đảm bảo các nguyên tắc đề ra trong Luật là: "Sự tuân thủ, tính liên tục, kế thừa, ổn định, thứ bậc trong hệ thống quy hoạch; tính nhân dân, hài hòa lợi ích của quốc gia, các vùng, các địa phương và lợi ích của người dân, trong đó lợi ích quốc gia là cao nhất; tính khoa học, khả thi, tiết kiệm và sử dụng hiệu quả nguồn lực của đất nước, tính khách quan, công khai, minh bạch, tính bảo tồn".

Tuy nhiên, việc thực hiện mục tiêu đề ra nêu trên còn gặp những khó khăn, vướng mắc về khung pháp lý nói chung và ngay cả trong một số quy định của Luật QH, Luật số 35/2018 và Nghị định số 37/2019/NĐ-CP nói riêng. Một số vấn đề cụ thể, nhất là đối với ngành năng lượng xin được nêu dưới đây.

1/ Tại Điều 3, Khoản 1 (Luật QH) quy định: "Quy hoạch là việc sắp xếp, phân bố không gian các hoạt động kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh gắn với phát triển kết cấu hạ tầng, sử dụng tài nguyên và bảo vệ môi trường trên lãnh thổ xác định để sử dụng hiệu quả các nguồn lực của đất nước phục vụ mục tiêu phát triển bền vững cho thời kỳ xác định".

Với quy định này thì quy hoạch mới chỉ thực hiện phân vùng các hoạt động, vì mới chỉ coi "Quy hoạch là việc sắp xếp, phân bố không gian" - tức là "các hoạt động kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh,…" được thực hiện ở đâu, còn thiếu mất "phân bố thời gian" - tức là các hoạt động đó được thực hiện khi nào để đảm bảo phù hợp với các nguồn lực sẵn có và kịp thời đáp ứng nhu cầu, đồng thời đảm bảo sự nhịp nhàng, đồng bộ với các hoạt động khác có liên quan trong cùng QH và giữa các loại QH nhằm đạt được hiệu quả cao nhất. Điều này được thể hiện ở kết quả cuối cùng cần đạt được của QH là danh mục các dự án đầu tư, trong đó nêu rõ đầu tư làm gì, quy mô thế nào, ở đâu, vốn bao nhiêu và tiến độ thực hiện: năm bắt đầu và năm kết thúc.

Phân bố thời gian là vấn đề phức tạp, khó khăn, có "tính động", chịu tác động của nhiều yếu tố, nhưng rất quan trọng và cũng là vấn đề bất cập nhất trong công tác quy hoạch thời gian qua.

Hậu quả là, trong Luật không có quy định nào điều chỉnh về vấn đề này. Ngay trong Nghị định 37/2019/NĐ-CP Điều 16. Yêu cầu về nội dung, phương pháp lập quy hoạch tại Khoản 2 chỉ quy định một cách chung chung: "Yêu cầu về tính khoa học, tính thực tiễn, độ tin cậy của phương pháp tiếp cận và phương pháp lập quy hoạch".

Hoặc đơn cử như nội dung QH tổng thể về năng lượng quốc gia (QG) quy định trong Nghị định 37/2019/NĐ-CP tại Phụ lục II, Mục III, Điểm 6, Khoản b: "b) Phân bố không gian phát triển của hệ thống kết cấu hạ tầng năng lượng quốc gia trên phạm vi cả nước và các vùng lãnh thổ, bao gồm quy mô công trình, địa điểm hoặc hướng, tuyến dự kiến bố trí công trình". Mà lẽ ra phải là "b) Phân bố không gian và thời gian phát triển của hệ thống kết cấu hạ tầng năng lượng quốc gia…".

Thậm chí như nội dung của QH thăm dò, khai thác, chế biến, sử dụng khoáng sản quy định tại Phụ lục III, Mục III, Điểm 6: "6. Xác định khu vực cấm, khu vực hạn chế, khu vực khuyến khích thăm dò, khai thác, chế biến, sử dụng khoáng sản" chủ yếu chỉ có: "c) Xác định khu vực thăm dò, khai thác tài nguyên khoáng sản; xác định tài nguyên khoáng sản huy động trong kỳ quy hoạch, bao gồm quy mô công suất khai thác, định hướng mục tiêu sản phẩm chế biến và sử dụng, yêu cầu về công nghệ khai thác, chế biến đối với từng loại khoáng sản cụ thể". Không có quy định về lập danh mục dự án đầu tư với các nội dung cần phải có như tên dự án, quy mô, địa điểm, nhu cầu vốn đầu tư và tiến độ thực hiện.

Còn QH tổng thể về năng lượng QG và QH phát triển điện lực QG về danh mục các dự án đầu tư chỉ quy định: "8. Danh mục dự án quan trọng quốc gia, dự án ưu tiên đầu tư của ngành kết cấu hạ tầng năng lượng và thứ tự ưu tiên thực hiện" và  "8. Xây dựng danh mục dự án quan trọng quốc gia, dự án ưu tiên đầu tư của ngành điện lực và thứ tự ưu tiên thực hiện". Với quy định này được hiểu là chỉ lập "Danh mục dự án quan trọng quốc gia, dự án ưu tiên đầu tư" mà không lập Danh mục tất cả các dự án đầu tư.

Như vậy sẽ không có căn cứ để xác định nhu cầu vốn đầu tư và các nguồn lực khác để đề ra chính sách, giải pháp huy động cũng như thực hiện quan điểm "Đảm bảo sự tham gia của các thành phần kinh tế trong phát triển điện lực, đặc biệt là các thành phần kinh tế tư nhân".      

2/ Tại Điều 20. Căn cứ lập quy hoạch (Luật QH) quy định:

"1. Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, chiến lược phát triển ngành, lĩnh vực trong cùng giai đoạn phát triển.

2. Quy hoạch cao hơn.

3. Quy hoạch thời kỳ trước".

Tại Điều 8. Thời kỳ quy hoạch (Luật QH) quy định:

"1. Thời kỳ quy hoạch là khoảng thời gian được xác định để làm cơ sở dự báo, tính toán các chỉ tiêu kinh tế - xã hội cho việc lập quy hoạch.

2. Thời kỳ quy hoạch của các quy hoạch thuộc hệ thống quy hoạch quốc gia là 10 năm. Tầm nhìn của quy hoạch cấp quốc gia là từ 30 năm đến 50 năm. Tầm nhìn của quy hoạch vùng và quy hoạch tỉnh là từ 20 năm đến 30 năm".

Với quy định nêu trên có vấn đề là:

Thứ nhất: Hiện nay chưa có luật hay văn bản pháp luật nào quy định về xây dựng chiến lược phát triển (tương tự như Luật QH). Cho nên chưa biết có những loại chiến lược phát triển nào, mỗi chiến lược là căn cứ của loại QH nào, kỳ và nội dung chiến lược được quy định như thế nào, vai trò của chiến lược làm căn cứ cho QH là gì - tức là QH căn cứ vào cái gì của chiến lược. Rõ ràng đây là một khoảng trống về căn cứ xây dựng QH theo quy định của Luật QH, đồng thời cho thấy ngay từ khung pháp luật đã thiếu sự đồng bộ giữa QH và chiến lược.

Thứ hai: Hiện có các loại chiến lược được xây dựng trước khi Luật QH ra đời và có hiệu lực. Ví dụ như Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội (thường cho giai đoạn 10 năm), các chiến lược quốc gia, chiến lược phát triển ngành, lĩnh vực, chiến lược phát triển vùng. Chẳng hạn, trong ngành năng lượng hiện có các loại chiến lược còn hiệu lực sau:

Toàn ngành năng lượng có "Chiến lược phát triển năng lượng quốc gia của Việt Nam đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2050" được phê duyệt theo Quyết định số 1855/2007/QĐ-TTg.

Ngành điện có "Chiến lược phát triển ngành Điện Việt Nam giai đoạn 2004 - 2010, định hướng đến 2020" phê duyệt theo Quyết định số 176/2004/QĐ-TTg.

Ngành dầu khí có "Chiến lược phát triển ngành Dầu khí Việt Nam đến năm 2025 và định hướng đến năm 2035" được phê duyệt theo Quyết định số 1748/2015/QĐ-TTg. 

Ngành than có "Chiến lược khoáng sản đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030" được phê duyệt tại Quyết định số 2427/2011/QĐ-TTg và "Chiến lược phát triển ngành than Việt Nam đến năm 2015, định hướng đến năm 2025" được phê duyệt tại Quyết định số 89/2008/QĐ-TTg.

Các loại năng lượng tái tạo có "Chiến lược phát triển năng lượng tái tạo của Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050" được phê duyệt theo Quyết định số 2068/2015/QĐ-TTg.

Các chiến lược nêu trên của ngành năng lượng không cùng giai đoạn, có kỳ chiến lược khác nhau, nhiều nội dung đến nay đã không còn phù hợp, hoặc chưa có nội dung mới để làm căn cứ cho QH, v.v... Tuy nhiên, các loại chiến lược này hiện vẫn còn có hiệu lực. Do vậy, về nguyên tắc theo quy định của Luật QH chúng phải là căn cứ cho QH tổng thể về năng lượng QG và QH phát triển điện lực QG. Khi đó có thể sẽ xảy ra sự trớ trêu là, nếu 2 QH này tuân theo các chiến lược đó thì sẽ có những nội dung không phù hợp với yêu cầu và thực tế; còn nếu không tuân theo thì lại phạm vào điều "treo đầu dê bán thịt chó" không đảm bảo sự phù hợp giữa QH và chiến lược.

Ngay như Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội chi xây dựng cho giai đoạn 10 năm và hiện nay chưa có chiến lược cho giai đoạn 2021 - 2030, trong khi kỳ QH QG quy định là 10 năm và tầm nhìn từ 30 năm đến 50 năm. Vậy các QH nói chung và 2 QH của ngành năng lượng hiện đang tiến hành lập phải căn cứ vào Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội nào và liệu có đảm bảo tuân thủ nguyên tắc "Bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ giữa quy hoạch với chiến lược và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội" quy định tại khoản 2 Điều 4 của Luật QH hay không? Ngoài ra, liệu ngành năng lượng cần phải có ngần ấy chiến lược hay không?

Ngay như Nghị định 37/2019/NĐ-CP tại "Điều 15. Căn cứ xây dựng nhiệm vụ lập quy hoạch" chỉ quy định:

"1. Các văn bản quy phạm pháp luật và các căn cứ có liên quan.

2. Báo cáo rà soát, đánh giá thực hiện quy hoạch thời kỳ trước".

Với quy định như vậy là quá chung chung và sẽ dẫn đến tình trạng "tùy cơ ứng biến". Nếu thế, thì mục tiêu đề ra nêu trên của Luật QH sẽ khó có thể thực hiện được.

Thứ ba: Về căn cứ "Quy hoạch cao hơn" chưa rõ thế nào là QH cao hơn. Ví dụ trong ngành năng lượng QH cao hơn là loại QH nào vẫn chưa có sự quy định cụ thể. Thế nhưng, ngày 1/10/2019 Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 1264/QĐ-TTg, phê duyệt nhiệm vụ lập Quy hoạch phát triển điện lực quốc gia thời kỳ 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2045 (gọi tắt là QH điện 8), trong khi đến nay QH tổng thể về năng lượng QG đang trong quá trình thẩm định, phê duyệt nhiệm vụ lập QH. Ở đây có 3 vấn đề sau:

Một là: Thiết nghĩ QH tổng thể về năng lượng QG phải là QH cao hơn QH điện 8 vì nó đề cập tổng thể toàn ngành năng lượng, trong đó có phân ngành điện. Điều đó được thể hiện tại Phụ lục II, Mục III "Nội dung QH tổng thể về năng lượng QG", Điểm 6 (Nghị định 37/2019/NĐ-CP) "6. Phương án phát triển kết cấu hạ tầng năng lượng trong phạm vi cả nước và các vùng lãnh thổ", trong đó quy định: "a) Xây dựng phương án phát triển tổng thể năng lượng quốc gia; kết hợp hài hòa và cân đối giữa các ngành than, dầu khí, điện lực và các nguồn năng lượng khác". Như vậy, việc phê duyệt nhiệm vụ QH điện 8 thực hiện trước hóa ra "em sinh trước anh".

Hai là: Liệu việc phê duyệt nhiệm vụ và tiếp theo việc lập QH điện 8 có lấy QH tổng thể về năng lượng QG làm căn cứ hay không? Nếu có thì thực hiện như thế nào? Vì thời gian lập quy hoạch ngành quốc gia, quy hoạch tỉnh không quá 24 tháng tính từ ngày nhiệm vụ lập quy hoạch được phê duyệt (Khoản 2, Điều 17 Nghị định 39/2019/NĐ-CP).

Ba là: QH điện 8 này chỉ có tầm nhìn 25 năm, không đúng theo quy định của Luật QH là tầm nhìn từ 30 năm đến 50 năm. 

Liệu trường hợp này có vi phạm quy định của Luật QH tại "Điều 4. Nguyên tắc cơ bản trong hoạt động quy hoạch": "3. Bảo đảm sự tuân thủ, tính liên tục, kế thừa, ổn định, thứ bậc trong hệ thống quy hoạch quốc gia" và tại "Điều 13. Các hành vi bị nghiêm cấm trong hoạt động quy hoạch": "1. Lập, thẩm định, quyết định hoặc phê duyệt, điều chỉnh quy hoạch không phù hợp với quy định của Luật này và pháp luật có liên quan". Có thể có lý do lấy năm 2045 làm mốc vì đó là năm kỷ niệm 100 năm thành lập nước. Tuy nhiên, điều đó không có ý nghĩa gì, vì rằng: (i) Nếu để tầm nhìn đến năm 2050 theo đúng quy định của Luật QH, trong đó có đề ra mục tiêu cho năm 2045 thì cũng được chứ sao; (ii) Kỷ niệm 100 năm thành lập nước không phải bằng con số QH mà phải bằng con số thực tế đạt được.

Hơn nữa, giả sử đến năm 2030 hay năm 2035, 2040 phải lập lại QH thì chả nhẽ theo lập luận đó vẫn lấy tầm nhìn đến năm 2045 hay sao? Nếu không thì chả nhẽ coi điều đó là "không có tâm"? Tóm lại, luật vẫn thua lệ, sự tùy tiện và bệnh hình thức. 

3/ Đến nay chưa có văn bản pháp quy nào hướng dẫn về phương pháp lập QH phù hợp với nền kinh tế vận hành theo cơ chế thị trường thời kỳ hội nhập sâu rộng với đặc điểm nổi bật là sẽ chịu tác động của nhiều yếu tố cả trong và ngoài nước, theo đó sẽ có nhiều biến động, thậm chí biến động mạnh, khó lường. Điều đó chắc chắn sẽ ảnh hưởng lớn đến chất lượng và độ chính xác của các dự báo cũng như các định hướng trong QH. Nếu không đổi mới tư duy và phương pháp lập QH cho phù hợp thì chắc chắn sẽ lặp lại tình trạng cứ chạy theo đuôi các bất định xảy ra để bổ sung, điều chỉnh quy hoạch trong quá trình thực hiện như trong thời gian qua.

Ví dụ, nội dung phát triển điện lực QG của QH phát triển điện lực QG trong Nghị định 37/2019/NĐ-CP chỉ quy định như sau:

"6. Phương án phát triển điện lực quốc gia:

a) Phương án phát triển nguồn điện;

b) Phương án phát triển lưới điện;

c) Phương án liên kết lưới điện khu vực;

d) Định hướng phát triển điện nông thôn;

đ) Mô hình tổ chức quản lý ngành điện;

e) Đánh giá hiệu quả kinh tế - xã hội của các phương án, chương trình phát triển điện lực quốc gia".

Vấn đề quan trọng là phải có các kịch bản ứng phó đối với những biến động xảy ra trong từng phương án a, b, c và định hướng d. Sau này, trong quá trình thực hiện QH nếu có biến động nào xảy ra thì cứ theo các kịch bản tương ứng đã định liệu trước mà ứng phó một cách phù hợp. 

Có ý kiến cho rằng, quan điểm mới trong Quy hoạch điện 8 là có tính "mở" đã được thể hiện trong Quyết định số 1264/QĐ-TTg phê duyệt nhiệm vụ lập QH điện 8. Tính "mở" được hiểu là danh mục các công trình điện có thể được Chính phủ thay đổi, điều chỉnh phù hợp với tình hình thực tế phát sinh trong thời kỳ quy hoạch, nhờ đó tránh được "các thủ tục thẩm tra, tái phê duyệt rườm rà, phức tạp và kéo dài mỗi khi có những công trình điện cần phải thay đổi quy mô, thời gian, địa điểm". Vì rằng, Chính phủ là cơ quan có thẩm quyền phê duyệt QH và theo đó Chính phủ sẽ có quyền thay đổi, điều chỉnh QH thì không phải là tính mở mà là thẩm quyền của Chính phủ.

Nếu là Chính phủ thay đổi, điều chỉnh thì thực chất sẽ là điều chỉnh quy hoạch, và khi đó phải tuân thủ quy định của Luật QH về điều chỉnh QH - tức là không thể tránh khỏi "các thủ tục thẩm tra, tái phê duyệt rườm rà, phức tạp và kéo dài mỗi khi có những công trình điện cần phải thay đổi quy mô, thời gian, địa điểm". Tính mở phải là đã có các kịch bản tiên liệu đã được lập trong QH để ứng xử với các tình huống biến động trong tương lai và khi có biến động xảy ra thì thực hiện ngay kịch bản ứng xử tương ứng đã được tiên liệu. Khi đó việc điều chỉnh chỉ do Ban chỉ đạo tổ chức thực hiện QH thực hiện mà không cần tới Chính phủ, hay Thủ tướng Chính phủ với những thủ tục theo quy định của pháp luật.

Hoặc nhiệm vụ lập QH điện 8 nhấn mạnh nguyên tắc: "Ưu tiên phát triển hợp lý nguồn điện sử dụng năng lượng tái tạo". Điều đó hoàn toàn đúng về mặt quan điểm và nguyên tắc. Vấn đề là để thực hiện được nguyên tắc này, trước hết phải làm rõ tiềm năng kỹ thuật - kinh tế của các nguồn năng lượng tái tạo, nhất là năng lượng gió và mặt trời đã được xác định đến mức độ nào: Bao nhiêu? Ở đâu? Đã đủ độ tin cậy để lập dự án đầu tư theo quy định chưa? Nếu còn ở mức "tính cua trong lỗ" thì việc đưa các nguồn điện này vào chỉ là "xếp gạch sắp hàng" như đã từng xảy ra trong các QH vừa qua.

Hoặc một nguyên tắc quan trọng khác được nêu trong Nhiệm vụ lập Quy hoạch điện 8 là: "Sử dụng điện tiết kiệm và hiệu quả". Đây cũng là vấn đề cần có phương pháp thích hợp để xử lý. Lưu ý rằng sử dụng điện tiết kiệm thì phụ thuộc vào người sử dụng điện; còn việc sử dụng điện có hiệu quả thì lại có nhiều yếu tố phụ thuộc vào chiến lược phát triển của nền kinh tế quốc dân: Phát triển các ngành, lĩnh vực ít tiêu thụ điện. Cho nên không thể gộp chung hai vấn đề này lại để rồi dự báo hệ số đàn hồi và chỉ tiêu cường độ điện năng theo tốc độ tăng trưởng GDP và quy mô GDP như cách lâu nay đã làm để dự báo nhu cầu điện, hoặc lượng điện năng giảm được, như thế là thiếu căn cứ xác thực.

Thiết nghĩ phải tách ra 2 phần: Phần điện giảm do sử dụng tiết kiệm điện và phần điện giảm do sử dụng hiệu quả - tức là đầu tư phát triển các ngành, lĩnh vực ít sử dụng điện nên GDP tăng, nhưng nhu cầu điện không tăng tương ứng. Theo đó đề ra phương pháp phù hợp xác định lượng điện năng giảm do sử dụng tiết kiệm và lượng điện năng giảm do sử dụng hiệu quả. Ví dụ, nếu cơ cấu GDP trong tương lai không thay đổi so với hiện tại thì trong trường hợp đó chỉ có lượng điện giảm do sử dụng tiết kiệm; còn nếu có sự thay đổi cơ cấu GDP thì ngoài phần giảm do sử dụng tiết kiệm, còn có phần giảm do sử dụng hiệu quả nếu cơ cấu GDP chuyển dịch theo hướng tăng tỷ trọng của các ngành, lĩnh vực có mức tiêu thụ điện năng thấp.

Còn ngược lại, nếu tăng tỷ trọng của các ngành, lĩnh vực tiêu thụ nhiều điện thì lượng điện tiêu thụ sẽ tăng thêm. Ở đây lại xảy ra vấn đề bất cập như đã nêu ở trên: Chiến lược - Quy hoạch phát triển kinh tế xã hội đến năm 2030 chưa có và tầm nhìn thường chỉ 10 năm, vậy lấy gì làm căn cứ để biết cơ cấu ngành kinh tế có thay đổi theo hướng giảm sử dụng nhiều năng lượng hay không? Và sau 10 năm nữa có thay đổi hay không? Trong khi dự báo và đề ra danh mục ưu tiên nguồn - lưới điện phải có tầm nhìn xa hơn 10 năm tới.

Chỉ với một số vấn đề nêu trên cũng đã cho thấy nguy cơ "bình mới rượu cũ" trong việc thực hiện Luật QH là khó tránh khỏi, nếu không có các điều chỉnh chính sách thích hợp./.

[*] TẠP CHÍ NĂNG LƯỢNG VIỆT NAM VÀ KHOA QUẢN LÝ CÔNG NGHIỆP - NĂNG LƯỢNG (EPU)