Phát triển than, điện của TKV [kỳ 2]: Bất cập trong hệ thống pháp luật (phần 2)

Phát triển than, điện của TKV [kỳ 1]: Bất cập trong hệ thống pháp luật (phần 1) Trong chuyên đề này, Tạp chí Năng lượng Việt Nam sẽ đề cập đến những bất cập, hạn chế trong các văn bản pháp luật và kế hoạch hóa phát triển ngành than, ngành điện của Tập đoàn Công nghiệp Than - Khoáng sản Việt Nam (TKV) - Nguyên nhân và các kiến nghị. Rất mong nhận được sự chia sẻ của bạn đọc.

KỲ 2: BẤT CẬP, HẠN CHẾ TRONG CÁC VĂN BẢN PHÁP LUẬT LIÊN QUAN ĐẾN HOẠT ĐỘNG SẢN XUẤT, KINH DOANH CỦA TKV (PHẦN 2)

Những bất cập, hạn chế trong hệ thống pháp luật khác (ngoài Luật Khoáng sản) đang gây áp lực và bế tắc trong hoạt động sản xuất, kinh doanh của TKV được thống kê dưới đây:

Luật Quy hoạch:

Luật Quy hoạch số 21/2017/QH14 được Quốc hội ban hành ngày 24/11/2017, có hiệu lực từ 1/1/2019 đã đặt ra nền tảng pháp lý quan trọng cho việc lập quy hoạch, phát triển kinh tế, xã hội của đất nước. Luật đã quy định rất cụ thể các nội dung mang tính chiến lược phát triển kinh tế tỉnh, vùng, quốc gia, đặc biệt là việc tích hợp phát triển mang tính đa ngành, liên ngành. Tuy nhiên, vẫn còn những bất cập:

Thứ nhất: Việc lập quy hoạch:

Tại Điều 5 và Điều 6 Luật Quy hoạch 2017 quy định về hệ thống quy hoạch quốc gia và mối quan hệ giữa các loại quy hoạch, theo đó quy hoạch cấp dưới phải phù hợp với quy hoạch cấp cao hơn. Đồng thời, theo quy định tại Khoản 2 Điều 20, một trong các căn cứ để lập quy hoạch thuộc hệ thống quy hoạch quốc gia là quy hoạch cấp cao hơn. Thực tế, sau hơn 4 năm (từ ngày có hiệu lực) thì quy hoạch tổng thể quốc gia, các quy hoạch quốc gia đang lập, chờ phê duyệt, nên không có căn cứ để lập các quy hoạch cấp dưới. Đồng thời, khi các quy hoạch thời kỳ 2011 - 2020 hết hiệu lực thì không còn cơ sở để thực hiện các dự án đầu tư và phát triển kinh tế, xã hội, phát triển ngành.

Luật Quy hoạch không có quy định xử lý trường hợp các quy hoạch cùng cấp phù hợp với quy hoạch cấp trên, nhưng có điểm mâu thuẫn nhau. Không quy định thời hạn hoàn thành việc lập, thẩm định, phê duyệt các quy hoạch, nhất là quy hoạch cấp quốc gia có vai trò quan trọng, làm căn cứ để lập các quy hoạch khác, nên thiếu cơ sở pháp lý để triển khai, đôn đốc, kiểm tra, giám sát.

Hoạt động quy hoạch được điều chỉnh ở nhiều văn bản luật và có nội dung mâu thuẫn, chồng chéo, bất cập dẫn đến khó khăn trong quá trình áp dụng pháp luật. Do tiến độ lập quy hoạch theo Luật Quy hoạch chậm nên phải tiếp tục kéo dài thời hạn và điều chỉnh Quy hoạch hiện hành thời kỳ 2011 - 2020. Vì vậy, đang tồn tại song song, đồng thời áp dụng hai loại quy hoạch.

Việc tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật về quy hoạch còn nhiều hạn chế. Tư duy, nhận thức theo các quy định mới về công tác quy hoạch chưa đồng đều ở các cấp, các ngành dẫn đến có nhiều ý kiến khác nhau giữa các bộ, ngành, địa phương về cách tiếp cận, phương pháp lập quy hoạch và nội dung quy hoạch, việc xây dựng các văn bản hướng dẫn luật mất nhiều thời gian để thống nhất giữa các bộ.

Thứ hai: Sự chồng chéo, mâu thuẫn, tính đồng bộ, kết nối:

Hiện nay, kể cả những quy hoạch đã và đang triển khai lập cũng đang bộc lộ nhiều bất cập. Trong đó, một số quy hoạch ngành quốc gia lần đầu được lập nên gặp nhiều khó khăn trong việc lựa chọn tư vấn lập quy hoạch (như Quy hoạch tổng thể về năng lượng quốc gia thời kỳ 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050, Quy hoạch tổng thể hệ thống kho dự trữ quốc gia…).

Danh mục quy hoạch chưa phù hợp với phạm vi quản lý của bộ, ngành. Có quy hoạch được lập ở cấp quốc gia, nhưng đối tượng của quy hoạch đã được phân cấp cho địa phương quản lý, hay có quy hoạch ngành quốc gia có nội dung lại trùng với nội dung quy hoạch cấp quốc gia khác, hoặc quy hoạch có tính chất kỹ thuật, chuyên ngành.

Trên cơ sở Luật Quy hoạch, Quốc hội đã thông qua và ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của 37 Luật có liên quan đến quy hoạch số 35/2018/QH14 và Chính phủ cũng ban hành Nghị định số 37/2019/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Quy hoạch. Đối với ngành xây dựng, Luật Xây dựng và Luật Quy hoạch đô thị cũng phải sửa đổi, bổ sung cho phù hợp. Song trên thực tế, việc áp dụng Luật Quy hoạch còn khó khăn do hoạt động quy hoạch được điều chỉnh ở nhiều văn bản luật (Luật Quy hoạch, Luật Quy hoạch đô thị, Luật Xây dựng, Luật Đất đai, các luật chuyên ngành về các quy hoạch có tính chất kỹ thuật, chuyên ngành khác) dẫn đến khó khăn trong quá trình tra cứu và áp dụng pháp luật.

Luật Xây dựng và Luật Đầu tư:

Những vướng mắc trong quản lý hoạt động đầu tư xây dựng ở giai đoạn chuẩn bị dự án theo quy định tại Điều 50 của Luật Xây dựng số 50/2014/QH13 ngày 18/6/2014 quy định trình tự đầu tư xây dựng có 3 giai đoạn (gồm chuẩn bị dự án, thực hiện dự án và kết thúc xây dựng đưa công trình của dự án vào khai thác sử dụng), bao gồm những nội dung chính như sau:

1/ Về thẩm định phê duyệt chủ trương đầu tư:

Quá trình triển khai được thực hiện theo Luật Đầu tư công số 39/2019/QH14 ngày 13/6/2019 và Luật Đầu tư số 61/2020/QH14 ngày 17/6/2020 còn nhiều bất cập, chưa có quy trình thực hiện rõ ràng vì liên quan đến nhiều luật, nhiều ngành nên không có hướng dẫn cụ thể. Dự án nào được chấp thuận chủ trương đầu tư, dự án nào phải đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư, dự án nào phải đấu giá…

Nội dung này cần tập trung làm rõ nội hàm, yêu cầu khi xác định; trách nhiệm thẩm định của các chủ thể; các trường hợp điều chỉnh khi thực hiện, trình tự thủ tục, thẩm quyền… việc xác định, thẩm dịnh, phê duyệt sơ bộ tổng mức đầu tư xây dựng; nội dung tổng mức đầu tư xây dựng sơ bộ để phê duyệt chủ trương đầu tư.

2/ Về thẩm định dự án:

Phân cấp nội dung thẩm định dự án: Nội dung thẩm định cần thực hiện là khối lượng công việc lớn và với lực lượng công chức có hạn, sự hiểu biết chuyên sâu các lĩnh vực (kỹ thuật, kinh tế, pháp luật) của các công chức trong cơ quan chuyên môn về xây dựng còn hạn chế. Trong khi đó, số lượng dự án ngày một nhiều, sự chậm trễ trong công tác thẩm định ảnh hưởng tới hiệu quả đầu tư, cơ hội và việc giải ngân vốn đầu tư.

Sự phối hợp giữa các bên liên quan: Công tác thẩm định dự án chậm, không đảm bảo thời gian do những khó khăn trong việc phối hợp thẩm định giữa các cơ quan có chức năng thẩm định về phòng cháy chữa cháy, hồ sơ bảo vệ môi trường, các hồ sơ đấu nối điện, đấu nối giao thông, đấu nối cấp thoát nước gặp nhiều khó khăn trong việc phối hợp thẩm định. Thậm chí nhiều dự án còn phải thỏa thuận về chiều cao tĩnh không. Các cơ quan này đều có các quy định về thời gian, thủ tục, trình tự, thành phần hồ sơ rất khác nhau nên thời gian chờ đợi lâu không đảm bảo thời gian xử lý hồ sơ, trả kết quả cho chủ thể yêu cầu thẩm định của cơ quan chuyên môn về xây dựng chủ trì thẩm định.

Năng lực và sự hiểu biết pháp luật của các chủ thể: Có nhiều chủ thể, đặc biệt ở các địa phương, hiểu biết về pháp luật trong giai đoạn chuẩn bị dự án là không đầy đủ. Nhiều chủ đầu tư xem nhẹ công tác chuẩn bị dự án, những kiến thức tối thiểu của pháp luật về quy hoạch; lập dự án, nội dung báo cáo nghiên cứu khả thi, công tác khảo sát địa hình, khảo sát địa chất, khảo sát khí tượng thủy văn phục vụ lập dự án, lập thiết kế cơ sở, thiết kế bản vẽ thi công… cũng là các vướng mắc lớn trong công tác thẩm định dự án của cơ quan chuyên môn về xây dựng tại các địa phương.

Luật Điện lực:

Luật Điện lực (ban hành năm 2004, được sửa đổi, bổ sung năm 2012 và năm 2018) và các văn bản hướng dẫn trong hơn 15 năm qua đã đạt được những kết quả tích cực. Tuy nhiên, Luật Điện lực số 28/2004/QH11 đã qua 2 lần sửa đổi, bổ sung, nhưng đến nay vẫn tồn tại những bất cập, hạn chế. Cụ thể bao gồm:

- Tại Điểm c Khoản 2a Điều 6 Luật số 03/2022/QH15 quy định “Nhà nước độc quyền trong vận hành lưới điện truyền tải”, nhưng chưa có quy định cụ thể Nhà nước độc quyền những hoạt động cụ thể nào trong lưới điện truyền tải nên dẫn đến đầu tư lưới điện truyền tải chưa đáp ứng kịp thời với phát triển nguồn điện và nhu cầu sử dụng điện trong toàn quốc. Mặt khác, chưa có quy định để triển khai chủ trương, chính sách của Nghị quyết 55 của Bộ Chính trị để “Có cơ chế khuyến khích thu hút vốn ngoài nhà nước đầu tư xây dựng vào hệ thống truyền tải điện quốc gia” và “Thực hiện xã hội hoá tối đa trong đầu tư và khai thác, sử dụng cơ sở vật chất, dịch vụ ngành năng lượng, bao gồm cả hệ thống truyền tải điện quốc gia trên cơ sở bảo đảm quốc phòng, an ninh”.

- Chưa có quy định điều chỉnh quy hoạch phát triển điện lực theo hướng đơn giản hóa trình tự, thủ tục so với lập quy hoạch mới, chưa có quy định điều chỉnh cục bộ dự án trong quy hoạch phát triển điện lực tại Luật Điện lực và Luật Quy hoạch hiện hành, dẫn đến không thể bổ sung các công trình điện để đáp ứng nhu cầu sử dụng điện trong từng khu vực.

- Chưa có quy định “phương án phát triển mạng lưới cấp điện trong quy hoạch tỉnh” trong quy hoạch phát triển điện lực, chưa quy định danh mục dự án ngoài dự án quan trọng quốc gia, dự án ưu tiên đầu tư của ngành điện trong quy hoạch phát triển điện lực, dự án quan trọng và ưu tiên của tỉnh trong quy hoạch tỉnh dẫn đến không thể đánh giá các dự án điện không có trong danh mục Quy hoạch phát triển điện lực quốc gia, phương án phát triển mạng lưới cấp điện trong quy hoạch tỉnh là phù hợp với quy hoạch. Do đó, không thể triển khai theo các quy định pháp luật về đầu tư, xây dựng và điện lực.

Ngoài ra, một số nội dung về tiết kiệm điện đã được quy định trong Luật Sử dụng năng lượng tiết kiệm và hiệu quả. Tuy nhiên, tiết kiệm điện trong phát điện, truyền tải và phân phối điện, quản lý nhu cầu điện chưa được quy định đầy đủ, chi tiết tại Luật Điện lực và Luật Sử dụng năng lượng tiết kiệm và hiệu quả. Hơn nữa, nội dung và chỉ tiêu sử dụng điện hiệu quả chưa được quy định cụ thể, nhất là tái cơ cấu kinh tế theo hướng giảm dần các ngành, lĩnh vực tiêu hao nhiều điện (mặc dù đã sử dụng tiết kiệm) và tăng cường phát triển các ngành, lĩnh vực tiêu hao ít điện.

Luật Sử dụng năng lượng tiết kiệm và hiệu quả:

Luật này được ban hành năm 2010 và có hiệu lực thực hiện từ 2011. Để thực hiện mục tiêu đề ra trong Nghị quyết 55 của Bộ Chính trị, một số vấn đề cần bổ sung trong Luật Sử dụng năng tiết kiệm như sau:

Về các chính sách liên quan đến quy định về quản lý nhà nước trong lĩnh vực sử dụng năng lượng tiết kiệm và hiệu quả tại cơ sở sử dụng năng lượng cần cụ thể.

Đối với việc xây dựng hành lang pháp lý, phát triển các công cụ thị trường tiết kiệm năng lượng (Điều 41, Điều 42 Luật sử dụng năng lượng tiết kiệm hiệu quả) cần bổ sung:

- Mô hình Quỹ tiết kiệm năng lượng nhằm hỗ trợ các hoạt động của công ty dịch vụ năng lượng, nghiên cứu các công cụ tài chính như bảo lãnh vốn, chia sẻ rủi ro, hỗ trợ kỹ thuật cho doanh nghiệp thực hiện.

- Nghiên cứu đề xuất các công cụ tài chính hỗ trợ hoạt động thu xếp vốn đầu tư, chia sẻ lợi nhuận, rủi ro đầu tư, cơ chế huy động vốn.

- Cung cấp vốn và trợ giúp kỹ thuật thông qua Công ty Dịch vụ Tư vấn Năng lượng (ESCO) cho các dự án tiết kiệm năng lượng và có tính khả thi về tài chính, nhưng thiếu vốn ban đầu, cũng như đang tìm kiếm nguồn vốn ưu đãi, thúc đẩy đầu tư tiết kiệm năng lượng thông qua các hình thức đa dạng khác nhau bao (gồm đầu tư mạo hiểm, vốn tự có, thuê tài sản, tín dụng carbon, quỹ bảo lãnh tín dụng và trợ giúp kỹ thuật).

- Ngoài ra, cần phải quy định cụ thể về nội dung và chỉ tiêu sử dụng điện hiệu quả như đã nêu trên.

Đối với các vấn đề liên quan đến quản lý hiệu suất năng lượng của phương tiện, thiết bị kinh doanh trên thị trường (Quy định tại Điều 37, Điều 38, Điều 39, Điều 40) cần:

- Rà soát, nghiên cứu cơ chế ưu đãi để khuyến khích các doanh nghiệp đầu tư phát triển các sản phẩm hiệu suất cao hơn có tính định hướng thị trường, từng bước loại bỏ các phương tiện, thiết bị, sản phẩm sử dụng năng lượng hiệu suất thấp.

- Bổ sung quy định nhãn hiệu suất năng lượng cao nhất để đẩy nhanh chuyển đổi thị trường sang sản phẩm tiết kiệm năng lượng.

- Bổ sung dán nhãn năng lượng cho nhóm vật liệu xây dựng (sản phẩm kính, gạch không nung).

- Bổ sung quy định hạn chế phát triển các ngành, lĩnh vực tiêu hao nhiều điện (mặc dù đã sử dụng tiết kiệm) và tăng cường phát triển các ngành, lĩnh vực tiêu hao ít điện, có giá trị gia tăng cao...

Còn đối với các chính sách về tăng cường phân cấp, phân quyền và nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước trong hoạt động sử dụng năng lượng tiết kiệm cần tăng cường phân cấp quản lý Nhà nước trong lĩnh vực sử dụng năng lượng tiết kiệm, hiệu quả giữa các cơ quan trung ương và địa phương, quy định cụ thể vai trò, trách nhiệm của cơ quan đầu mối quốc gia, các bộ, ngành liên quan và địa phương. Đặc biệt là vai trò đầu mối tổ chức triển khai toàn bộ hoạt động sử dụng năng lượng năng lượng tiết kiệm, hiệu quả của UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.

Luật Bảo vệ môi trường và các văn bản hướng dẫn:

Theo quy định của Luật Bảo vệ môi trường và các văn bản hướng dẫn kèm theo, các dự án khai thác mỏ phải thực hiện nhiều thủ tục môi trường (6 thủ tục: ĐTM, CPM, xác nhận hoàn thành, giấy phép xả nước thải, công bố kế hoạch quản lý môi trường, đăng ký chủ nguồn thải chất thải nguy hại...) làm mất nhiều thời gian, công sức, chi phí thực hiện của cả cơ quan quản lý nhà nước và doanh nghiệp.

Giấy chứng nhận hợp chuẩn tro, xỉ làm vật liệu san lấp nền và vật liệu xây dựng chỉ có giá trị 1 năm, sau 1 năm phải làm lại thủ tục cấp lại làm phát sinh chi phí, mất thời gian, ảnh hưởng đến việc tiêu thụ tro xỉ và không cần thiết do nguyên nhiên vật liệu sử dụng, công nghệ nhà máy điện không thay đổi nên chất lượng trong, xỉ không thay đổi.

Chi phí đầu tư nâng cấp các thiết bị, hệ thống xử lý môi trường theo các quy định mới, cũng như các chi phí liên quan đến môi trường mới phát sinh (phí chi trả dịch vụ hấp thụ và lưu giữ các-bon của rừng...) hiện chưa được tính vào giá bán điện, ảnh hưởng đến hiệu quả sản xuất, kinh doanh của các nhà máy điện.

Theo quy định tại Điều 2 Nghị định số 32/2018/NĐ-CP ngày 8/3/2018 của Chính phủ xóa bỏ toàn bộ các quỹ tập trung, trong đó có quỹ môi trường tập trung của các tập đoàn kinh tế nhà nước. Vì vậy, từ năm 2018 TKV không còn được trích lập Quỹ môi trường tập trung từ chi phí sản xuất, các công trình bảo vệ môi trường phải đầu tư bằng vốn vay thương mại, làm giảm sự chủ động, kéo dài thời gian đầu tư công trình bảo vệ môi trường.

Đặc biệt, giá than, điện hiện do Nhà nước điều tiết, khống chế. Trong khi đó, mức thuế, phí nói chung và thuế, phí bảo vệ môi trường nói riêng đối với khai thác than cao (trung bình 1.222 tỷ đồng/năm, chiếm khoảng 2,2% giá thành sản xuất), làm hạn chế nguồn lực tài chính dành cho thực hiện công tác bảo vệ môi trường ngay tại nguồn phát sinh ô nhiễm (chi công tác bảo vệ môi trường trung bình 1.060 tỷ đồng/năm, chiếm khoảng 1,9% giá thành sản xuất).

Nghị Quyết số 751 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội:

Tại khoản 2 Điều 1 Nghị quyết số 751 giải thích một số điều của Luật Quy hoạch quy định: “Điểm c Khoản 1 Điều 59 được hiểu như sau: Các quy định nêu tại Điểm c Khoản 1 Điều 59 của Luật Quy hoạch đã được quyết định, hoặc phê duyệt trước ngày 1 tháng 1 năm 2019, trong quá trình thực hiện được điều chỉnh nội dung theo quy định của pháp luật có liên quan trước ngày Luật Quy hoạch có hiệu lực để đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế, xã hội cho đến khi quy hoạch cấp quốc gia, quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh theo Luật Quy hoạch được quyết định. hoặc phê duyệt”.

Theo quy định viện dẫn nêu trên, Quy hoạch phát triển ngành than Việt Nam đến năm 2020 được phép điều chỉnh theo các quy định về điều chỉnh quy hoạch tại Điều 25 Thông tư số 05/2013/TT-BKHĐT ngày 31/10/2013 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư hướng dẫn tổ chức lập, thẩm định, phê duyệt, điều chỉnh và công bố quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế, xã hội; quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực và sản phẩm chủ yếu và theo quy định của Luật Khoáng sản năm 2010. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện thủ tục xin điều chỉnh khá phức tạp, thời gian kéo dài hằng năm làm ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện các dự án.

Một số bất cập khác:

Theo quy định tại Điều 54 Luật Quy hoạch về trình tự, thủ tục và thẩm quyền điều chỉnh quy hoạch, để thực hiện bổ sung các dự án (sàng tuyển, hạ tầng...) vào Quy hoạch phát triển ngành than Việt Nam (Quyết định số 403/QĐ-TTg ngày 14/3/2016, Quyết định số 1265/QĐ-TTg ngày 24/8/2017 của Thủ tướng Chính phủ) phải thực hiện qua nhiều bước dẫn đến mất nhiều thời gian, gây khó khăn, chậm trễ trong việc triển khai công tác thăm dò, đầu tư khai thác các mỏ mới đã có trong quy hoạch cũ những quy hoạch đã hết hiệu lực, gây tác động lớn đến khả năng tự chủ nguồn than khai thác trong nước cung cấp cho sản xuất điện. Đặc biệt, trong bối cảnh việc cân đối nhu cầu than cho điện ngày càng tăng như hiện nay là rất khó khăn.

Ngoài ra, thời gian thực hiện các dự án khá dài, thủ tục phê duyệt phức tạp (bổ sung quy hoạch, điều chỉnh quy hoạch, quyết định chủ trương đầu tư, thủ tục cấp phép thăm dò, khai thác...) dẫn đến các dự án chậm tiến độ không theo kịp nhu cầu phát triển thực tế, ảnh hưởng đến công tác đảm bảo cung cấp than cho phát triển kinh tế, xã hội.

Đón đọc kỳ tới...

PGS, TS. NGUYỄN CẢNH NAM - TẠP CHÍ NĂNG LƯỢNG VIỆT NAM