Quản lý nhà nước về dầu khí: Kinh nghiệm của Indonesia

Những thách thức trong chiến lược phát triển năng lượng Việt Nam
Châu Á-Thái Bình Dương trước thách thức an ninh năng lượng

PGS,TS. TRẦN NGỌC TOẢN

Trên thế giới, yêu cầu tách hẳn chức năng quản lý nhà nước ra khỏi chức năng quản lý sản xuất kinh doanh ở đâu cũng được đặt ra, nhưng giải quyết yêu cầu này ở một số nước đang phát triển dường như không dễ dàng.            

Với phát hiện dầu khí đầu tiên vào năm 1885, Indonesia - thành viên của khối OPEC, là nước có ngành dầu khí ra đời sớm nhất ở Đông Nam Á và năm 2011 được xếp hạng thứ 20 trong số các nước sản xuất dầu thô trên thế giới. Ngành công nghiệp dầu khí của Indonesia từ lâu đã phát triển hoàn chỉnh, đồng bộ, từ lĩnh vực thượng nguồn đến hạ nguồn, hoạt động trong nước lẫn ở nước ngoài.

Từ 2009 trở về trước, sản lượng nội địa của Indonesia luôn trên 1 triệu thùng/ngày, phần lớn giành cho xuất khẩu. Tuy vậy, từ năm 2003 trở đi, nước này trở thành nước nhập khẩu dầu ròng vì nhu cầu trong nước không ngừng tăng, hiện nay nhu cầu trong nước thiếu gần khoảng 400.000thùng/ngày so với sản lượng nội địa và không còn là thành viên của OPEC nữa.

Indonesia cũng là nước đầu tiên đưa ra mô hình hợp đồng phân chia sản phẩm (PSC) còn đang được áp dụng rộng rãi trong quan hệ giữa nước chủ nhà với các công ty dầu khí nước ngoài và mô hình này đã có nhiều cải tiến để phù hợp với điều kiện của từng nước.

Trong quản lý nhà nước, từ sau ngày giành được độc lập (1945), các đời tổng thống đã ban hành luật số 44-1960, trong đó quy định các nguyên tắc quan hệ giữa nhà nước và các công ty dầu khí hoạt động ở Indonesia thay thế luật dầu mỏ thời thuộc địa do thực dân Hà Lan ban hành năm 1899 và Luật dầu khí 22/2001 cùng các nghị định của thủ tướng trong các thời kỳ khác nhau sau giai đoạn khủng hoảng kinh tế châu Á 1997-1998 dẫn đến chính quyền quân sự của Tổng thống Suharto bị lật đổ vào tháng 5/1998.

Cả hai bộ luật số 44-1960 và 22/2001 đều dựa trên điều 33 của Hiến pháp ban hành dưới thời Tổng thống Sukarno cầm quyền, trong đó ghi rõ: “Tất cả các lĩnh vực sản xuất quan trọng của đất nước và ảnh hưởng đến đời sống của nhân dân đều phải do Nhà nước kiểm soát”; “Đất đai, các nguồn nước và tài nguyên thiên nhiên trong nước đều phải đặt dưới quyền quản lý của các cơ quan quyền lực Nhà nước và phải được sử dụng cho lợi ích cao nhất của nhân dân”.

Một trong số các điểm khác nhau quan trọng giữa 2 bộ luật nêu trên là việc quy định thực thể (entity) đại diện cho nhà nước để thực thi “quyền điều khiển/ kiểm soát (control) các hoạt động dầu khí được sử dụng cho lợi ích cao nhất của nhân dân”.

Trong luật số 44-1960, thực thể đại diện cho nhà nước để quản lý các hợp đồng dầu khí cũng như các hoạt động dầu khí khác là Công ty dầu khí nhà nước PERTAMINA, một tổ chức sản xuất kinh doanh dầu khí được lập theo nghị định No7/1971. Trong luật dầu khí 22/2001 thì vai trò quản lý sản xuất kinh doanh tách khỏi quản lý nhà nước cho nên thực thể đảm nhận chức năng quản lý nhà nước đối với các hoạt động dầu khí thượng nguồn là một cơ quan mang tên BPHMIGAS^*, thành lập theo quyết định số 42-2002 do Tổng thống Megawati ký ngày 16/7/2002 và ngày 30/12/2002 ký tiếp nghị định số 47/2002 thành lập BPHMIGAS để quản lý nhà nước đối với các hoạt động hạ nguồn, hai văn bản mang tính  ủy quyền của luật 22-2001.

Theo sơ đồ hệ thống quản lý ngành dầu khí thì hai cơ quan này độc lập nhau nhưng về danh nghĩa đều là bộ phận của một cơ quan chung, mang tên MIGAS. Trong luật dầu khí 22-2001, vai trò quản lý nhà nước của Pertamina bị loại bỏ và Pertamina từ sau 18/6/2003, theo quyết định số 31/2003 của Tổng thống chuyển thành một công ty trách nhiệm hữu hạn, một tập đoàn sản xuất-kinh doanh thuần túy của nhà nước chỉ hoạt động trong lĩnh vực thăm dò - khai thác dầu khí, bình đẳng với các công ty dầu khí tư nhân trong nước và nước ngoài khác, đồng thời cũng chấm dứt thực hiện chủ trương kinh doanh đa ngành.

Nguyên nhân của sự thay đổi này là do hệ quả của vai trò độc quyền dẫn đến sự quản lý yếu kém, tệ quan liêu, hối lộ, tham nhũng trong suốt nhiều năm. Pertamina nằm dưới quyền quản lý của Tướng Ibnu Sutowo, Tổng giám đốc Công ty, do Tổng thống Suharto bổ nhiệm trước đây. Trong giai đoạn đó, Pertamina trên thực tế đã trở thành người chủ của ngành dầu khí Indonesia, được quyền vừa có cổ phần trong các hợp đồng dầu khí với nước ngoài hoạt động ở Indonesia, vừa phân lô, tổ chức đấu thầu, chọn thầu, chỉ định thầu, vừa được dùng tiền của nhà nước đầu tư vào các hoạt động ngoài dầu khí lại vừa điều khiển/kiểm soát các hoạt động dầu khí từ thượng nguồn đến hạ nguồn. Kết quả là năm 1975, với tư cách là nhà bảo lãnh, Nhà nước phải đứng ra trả một khoản nợ khổng lồ của Pertamina lên đến 10 tỷ USD.

Năm 2011, một nhóm gồm 32 cá nhân và 10 tổ chức hồi giáo nộp đơn kiện lên tòa án hiến pháp Indonesia, với cáo buộc luật 22/2001 là kết quả của Bị vong lục (memorandum) về các chính sách tài chính và kinh tế (Ý Định thư của Chính phủ Indonesia ngày 20/1/2000) trong bối cảnh  phải yêu cầu Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) trợ giúp tài chính, do đó mà Chính phủ bị IMF yêu cầu phải thay các luật dầu khí đang có hiệu lực bằng luật mới” theo khuôn khổ luật hiện đại”, tái cấu trúc và cải cách Pertamina, bảo đảm rằng các luật thuế và các quy tắc hoạt động thăm dò dầu khí phải phù hợp với thông lệ cạnh tranh quốc tế và giá các sản phẩm nội địa phải phản ảnh cấp độ giá trị hàng hóa của thị trường thế giới. Sau đó, Indonesia kéo dài việc thực hiện các chương trình đã thỏa thuận với IMF, vì mặc dù các chương trình này có tham vọng làm dịu bớt ảnh hưởng của khủng hoảng tài chính, nhưng thực tế lại làm trầm trọng thêm tình trạng khủng hoảng.

Từ khi luật 22/2001 được ban hành theo các khuyến nghị của IMF, thì áp lực nước ngoài đối với Indonesia càng rõ và một số điều khoản trong luật này bị cho là vi hiến, mâu thuẫn với điều 33 trong hiến pháp.

Tòa án hiến pháp đồng ý với nội dung đơn kiện và cho rằng trước kia việc giao cho Pertamina thực hiện một số chức năng quản lý nhà nước đã là vi hiến thì nay chính phủ đặt ra BPMIGAS như một tổ chức trung gian đại diện cho nhà nước, có toàn quyền thay mặt nhà nước trên thực tế trong quan hệ với các nhà thầu PSC, dẫn đến tình trạng nhà nước không trực tiếp thực hiện thẩm quyền được hiến pháp giao phó, điều này làm suy yếu quyền lực của nhà nước đối với tài nguyên dầu khí và ngăn cản  nhà nước thực hiện chức trách đưa lại phúc lợi tối đa cho nhân dân một cách có hiệu quả.

Tòa án hiến pháp nhận xét ít nhất có 3 nguyên nhân để kết luận rằng BPMIGAS vi hiến, cụ thể là:

1. Chính phủ không thể thực thi trực tiếp chức năng quản lý qua BPMIGAS, hoặc chỉ định một BUMN (một công ty quốc doanh) quản lý trực tiếp toàn bộ hoạt động thượng nguồn.

2. Một khi BPMIGAS ký một hợp đồng PSC thì nhà nước bị ràng buộc trách nhiệm đối với toàn bộ nội dung hợp đồng đã ký, điều này có nghĩa là nhà nước mất quyền tự do điều chỉnh hoặc đưa ra chính sách trái với nội dung của PSC đã ký.

3. Không thể cực đại hóa (non-maximizing) các lợi ích của nhà nước, nhằm phục vụ nhu cầu tối đa của nhân dân khi bắt buộc nhiệm vụ kiểm soát ngành dầu khí của các cơ quan thường trực của nhà nước, hoặc của các các cơ quan luật pháp tư nhân (private legal entities) phải dựa trên các nguyên tắc tôn trọng cạnh tranh trong kinh doanh.

Theo quan điểm của tòa án hiến pháp thì BPMIGAS với vai trò là một thực thể được thành lập theo quyết định của Chính phủ thì nó là một cơ quan cấp dưới của một bộ chứ không phải là chính phủ (nếu nói chính xác), nhưng lại được quyền sử dụng quyền thẩm quyền (authority) của nhà nước. Nếu như vậy thì theo luật, vị trí của nó cũng gần tương tự với Pertamina như trước đây, một trong những lý do quan trọng được viện dẫn để thay đổi chức năng của Pertamina. Do đó, vị trí của BPMIGAS trong hệ thống hành chính quốc gia đã tạo ra lý do quan trọng để nguyên đơn kiện quyết định nói trên, vì nó đã ngăn cản nhà nước thực hiện trực tiếp quyền hạn đầy đủ của nó đối với các tài nguyên dầu khí của đất nước.

Về cơ bản, tòa án hiến pháp cho rằng việc điều khiển ngành dầu khí của nhà nước sẽ trở nên rõ ràng nếu nhà nước nắm trực tiếp chức năng điều tiết và là nhà làm luật  mà chính phủ không cần thành lập một bộ phận riêng biệt, song song tồn tại và ngang quyền lực với Bộ Năng lượng & Tài nguyên như kiểu BPMIGAS để làm các chức năng đó.

Chính phủ phải nắm đầy đủ quyền kiểm soát tài nguyên dầu khí, bao gồm cả thẩm quyền đầy đủ để ban hành các quy tắc/điều lệ (regulations) và chính sách (policies), các giấy phép quản lý, các hoạt động và sự giám sát tài nguyên dầu khí. Mô hình quản lý nhà nước trong giai đoạn 2002-2012, phản ánh sự thu hẹp quyền quản lý ngành dầu khí của cấp bộ và tập trung phần lớn quyền đó về Tổng thống, vì Indonesia không có chức danh thủ tướng, các bộ trực thuộc tổng thống.

Quyết định của tòa án hiến pháp có hiệu lực từ 13/12/2012. Cũng trong ngày đó, Tổng thống Susilo Yudhoyoko  ký Nghị định Tổng thống số 95/2012, về việc giải thể BPMIGAS. Từ đó, chức năng quản lý nhà nước của BPMIGAS chuyển về Bộ Năng lượng và Tài nguyên.

Để thực thi Nghị định Tổng thống số 95/2012, Bộ Năng lượng và Tài nguyên  chuyển  chức năng, nhiệm vụ và toàn bộ công chức của BPMIGAS về “Lực lượng (cơ quan) đặc nhiệm (quản lý) các hoạt động thượng nguồn dầu khí” SKKMIGAS (SPECIAL TASK FORCE FOR UPSTREAM OIL AND GAS ACTIVITIES). Cũng từ đó, nổi lên những dư luận bất đồng, nhất là sự phản đối của thẩm phán Harjono, một luật sư nổi tiếng của Indonesia. Theo quan điểm của vị thẩm phán này thì Hiến pháp không có điều khoản nào ngăn cấm Tổng thống (Megawati) thành lập một tổ chức hợp pháp kiểu như BPMIGAS để thực hiện một số công việc của chính phủ, nhưng tổ chức đó phải được nhà lập pháp (tổng thống, quốc hội) phê chuẩn. Vì tổng thống và quốc hội đều được nhân dân trực tiếp bầu ra, việc phê chuẩn của tổng thống là hợp hiến nên việc giao cho BPMIGAS quản lý tài nguyên dầu khí trước đây là hợp hiến.

Cho đến nay chúng tôi vẫn chưa nhận được thông tin rõ ràng để biết sự khác nhau giữa  SKKMIGAS và BPMIGAS như thế nào, nó nhận sự chỉ đạo trực tiếp vừa của Tổng thống (là chủ yếu) vừa của Bộ trưởng Bộ Năng lượng, hay chỉ của Bộ trưởng  bộ này, cũng như cuộc tranh luận về luật pháp nói trên đã kết thúc như thế nào hay vẫn tiếp tục.

Vấn đề quản lý nhà nước đối với ngành dầu khí ở nước ta cũng đã đặt ra từ năm 2005, có nên tái lập Bộ Năng lượng, hay chỉ cần Tổng cục Năng lượng ở Bộ Công Thương quản lý cả ngành điện, than, dầu khí. Có tiếp tục giao một số chức năng quản lý nhà nước cho PVN thực hiện. Ở Việt Nam chỉ nên có 1 tập đoàn dầu khí nhà nước hay có cả các tập đoàn dầu khí khác, kể cả của tư nhân… đều chưa được trả lời. Vì vậy, song song với các việc trọng yếu khác, việc nghiên cứu các kinh nghiệm của nước ngoài, nhất là những nước có hoàn cảnh gần giống với nước ta là việc cần làm, theo một chương trình có hệ thống, có chỉ đạo, tổng kết và quan trọng hơn là áp dụng kịp thời những kinh nghiệm tốt đó vào nền kinh tế Việt nam.

* BPMIGAS: Chữ viết tắt của tiếng Indonesia.

Tài liệu tham khảo

1. Mirza Karim, 2013: A controversial decision of the Constitutional Court on the Indonesian oil and gas Law. Journal of World Energy  Law&Business. Vol 6, No3, September 2013, pg 260-262.

2. Trần Ngọc Toản, 2005: Ngành dầu khí Indonesia sau luật dầu khí sửa đổi năm 2001. Tạp chí Dầu khí số 8-2005, pg 47-51.

3. Phạm Kiều Quang, Đoàn văn Thuần, 2009: Kinh nghiệm hoạt động dầu khí thượng nguồn của một số nước trong khu vực. Tạp chí Dầu khí số 7-2009, pg 74-84.

4. Google. Industry Article: A Brief History of Indonesia’s Oil and gas sector & History of Indonesia’Oil and gas industry .

NangluongVietnam.vn

Lưu ý: Nghiêm cấm sao chép nội dung bài viết này dưới mọi hình thức