Những bất cập trong quản lý thủy điện

Phát triển thủy điện ở Việt Nam: Tiềm năng và thách thức
Khai thác, sử dụng nguồn thủy điện Việt Nam

Thực trạng

Trong những năm qua, thủy điện là nguồn năng lượng sạch, có khả năng tái tạo và giá thành điện năng rẻ hơn so với các nguồn điện khác, đã góp phần đáng kể trong việc giảm sự phụ thuộc vào các nguồn năng lượng hóa thạch đang ngày càng cạn kiệt; chuyển dịch cơ cấu sản xuất theo hướng tăng tỷ trọng sản xuất công nghiệp tại các vùng có dự án; tăng hiệu quả sản phẩm hàng hóa sản xuất trong nước có sử dụng điện; tạo thêm nhiều việc làm cho các lực lượng lao động trong cả nước.

Việc vận hành các hồ chứa thủy điện theo đúng quy định sẽ góp phần tích cực trong việc cắt giảm lũ và điều tiết bổ sung lưu lượng về mùa kiệt cho các nhu cầu sinh hoạt, sản xuất nông nghiệp... cho hạ du. Đi đôi với việc xây dựng các dự án thủy điện, hệ thống giao thông, cấp điện và cơ sở hạ tầng trong khu vực có điều kiện được nâng cấp, phát triển. Các hồ chứa thủy điện cũng được khai thác phục vụ cho du lịch sinh thái, nuôi trồng thủy sản, giao thông thủy. Các hồ chứa thủy điện còn tạo tiểu vùng khí hậu với độ ẩm cao, tăng mực nước ngầm giúp phát triển kinh tế - xã hội của khu vực có dự án.

Tuy nhiên, trong quy hoạch, đầu tư xây dựng, quản lý vận hành vẫn còn đó những tồn tại cần phải được giải quyết.

Trước hết, công tác quản lý quy hoạch thủy điện còn chồng chéo giữa các bộ, ngành. Bộ Tài nguyên và Môi trường quy hoạch phát triển tài nguyên nước, Bộ Công Thương quy hoạch bậc thang thủy điện, Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn quy hoạch thủy lợi,... do vậy, khi triển khai đầu tư xây dựng công trình phải xin thỏa thuận của nhiều bộ, ngành. Thậm chí có dự án khi triển khai xây dựng mới phát hiện sự chồng chéo về mặt quy hoạch, phải xử lý gây lãng phí, chậm tiến độ.

Thứ hai, việc phân cấp cho địa phương không phù hợp: Các quy hoạch vùng do địa phương quản lý thường được ưu tiên giao cho các đơn vị tư vấn trên địa bàn thực hiện (với lý do là để dễ quản lý), trong khi trình độ, kinh nghiệm còn non kém, hạn chế, điều tra, khảo sát không đầy đủ dẫn đến chất lượng quy hoạch chưa đáp ứng, do vậy, thường xuyên phải điều chỉnh, bổ sung: danh mục, sơ đồ khai thác và quy mô dự án chưa nghiên cứu toàn diện lưu vực, hoặc địa bàn; chưa cập nhật, hoặc đồng bộ với các quy hoạch khác có liên quan. Các tài liệu cơ bản cho quy hoạch còn thiếu, hoặc độ chính xác thấp do công tác điều tra, khảo sát thực tế còn hạn chế, yếu kém.

Các cơ quan chức năng ở địa phương chưa thực sự quan tâm, phối hợp và chỉ đạo thực hiện trong quá trình lập, góp ý, thẩm định phê duyệt quy hoạch. Ngân sách cho công tác lập quy hoạch của địa phương hạn chế và phân bổ theo kế hoạch...

Thứ ba, việc quản lý của các địa phương còn buông lỏng: Các dự án thủy điện do địa phương quản lý: việc giao lập dự án đầu tư cho các đơn vị tư vấn, hoặc cấp Giấy chứng nhận đầu tư cho chủ đầu tư chưa xem xét kỹ về năng lực tài chính và kinh nghiệm của các đơn vị, chất lượng hồ sơ dự án đăng ký đầu tư, điều kiện đầu tư không đảm bảo về mặt kỹ thuật. Công tác quản lý đầu tư xây dựng chưa được quan tâm chỉ đạo, thực hiện đúng mức.

Một số tỉnh chưa chỉ đạo, giao nhiệm vụ cụ thể để các cơ quan chuyên môn triển khai thực hiện đầy đủ các quy định về quản lý đầu tư và chất lượng công trình thủy điện (thậm chí có tỉnh thực hiện chưa đúng quy định). Một số dự án được khởi công xây dựng khi chưa đảm bảo các điều kiện về trình tự xây dựng cơ bản. Việc kiểm tra, giám sát của chủ đầu tư đối với các đơn vị tư vấn và nhà thầu thi công chưa được thường xuyên, đầy đủ về đảm bảo chất lượng công trình, tiến độ thực hiện, bảo vệ và giảm thiểu tác động tiêu cực đối với môi trường - xã hội... Đa số các tỉnh chưa thực hiện đúng chế độ và nội dung báo cáo công tác quản lý quy hoạch và đầu tư xây dựng các dự án thủy điện.

Ở nhiều địa phương trong cùng một dự án, cơ chế chính sách đền bù giải phóng mặt bằng thay đổi hàng năm gây khó khăn lớn trong tổ chức thực hiện.

Thứ tư, việc đấu nối với hệ thống điện quốc gia: Việc đầu tư, vận hành, bảo dưỡng đường dây và trạm biến áp từ nhà máy điện đến điểm đấu nối với lưới điện hiện có thuộc trách nhiệm của chủ đầu tư; điểm đấu nối do bên bán và bên mua điện thỏa thuận.

Mặc dù các bên liên quan đã nỗ lực trong việc đầu tư xây dựng công trình lưới điện nhưng vẫn chưa đáp ứng yêu cầu, ảnh hưởng đến việc đấu nối. Đặc biệt là các nhà máy thủy điện nhỏ do địa phương quản lý. Các nguyên nhân chính là do nguồn vốn đầu tư hạn chế; các dự án thủy điện nhỏ có chung lưới điện đấu nối triển khai không đồng bộ nên khó huy động vốn góp của các chủ đầu tư liên quan.

Thứ năm, về quy trình vận hành: Quan điểm chủ đạo khi xây dựng quy trình vận hành hồ chứa thủy điện là đảm bảo an toàn tuyệt đối cho công trình đảm bảo hài hòa lợi ích sử dụng nước, giảm thiểu tác động tiêu cực đối với hạ du và linh hoạt trong điều hành thực tế.

Về điều tiết lũ là không làm gia tăng lưu lượng đỉnh lũ trong thời gian lũ lên. Trong mùa kiệt, phải vận hành đảm bảo xả lưu lượng tối thiểu cho hạ du theo quy định. Trên cơ sở đó, ban quản lý phải lập kế hoạch vận hành chi tiết với từng trường hợp cụ thể để đáp ứng các nhiệm vụ của công trình, quy trình vận hành cũng được thông báo cho chính quyền và nhân dân địa phương biết, đặc biệt là trước khi xả lũ (hiệu lệnh còi, văn bản, điện thoại, fax, mạng vi tính…) cho từng trường hợp vận hành. Đồng thời, quy định rõ trách nhiệm phối hợp giữa ban quản lý với chính quyền địa phương.

Tuy nhiên, nhiều trường hợp việc vận hành hồ chứa chỉ ưu tiên cho mục tiêu đảm bảo an ninh về điện và hiệu quả kinh tế về phát điện, còn mục tiêu xả nước bổ sung cho hạ du chưa được chú trọng đúng mức dẫn đến lượng dòng chảy về hạ du có thể bị thiếu hụt nghiêm trọng.

Có những dự án lượng dòng chảy đến các hồ bị tích lại hoàn toàn, không xả về hạ du nhằm tích nước để phát vào thời kỳ khác có giá trị điện cao hơn đã hạ thấp mực nước giả tạo, gây khó khăn cho các ngành dùng nước hạ du.

Để thu được hiệu quả phát điện tối đa, nhiều hồ chứa áp dụng chế độ vận hành điều tiết ngày - đêm theo chế độ phủ đỉnh biểu đồ phụ tải điện năng, vì thế trong giờ cao điểm ban ngày, các hồ đều phát điện với công suất tối đa và trong giờ thấp điểm ban đêm thì phát điện với công suất tối thiểu, hoặc ngừng phát đã gây biến đổi dòng chảy đột ngột cho hạ du cạn kiệt một số giờ nhất định, ảnh hưởng đến sử dụng nước, cũng như hệ sinh thái hạ lưu.

Một số công trình mới hoàn thành, hoặc đang trong thời gian xây dựng do thiếu quy định về công tác đảm bảo an toàn phòng chống lụt, bão, hoặc chế độ phối hợp, thông tin với các cơ quan liên quan khi vận hành xả lũ đã gây nên một số hậu quả không tốt tại địa phương, phải rút kinh nghiệm, sửa chữa.

Giải pháp

Để tăng cường quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng các dự án thủy điện, đảm bảo thực hiện các dự án có hiệu quả, giảm thiểu tác động môi trường - xã hội, đạt chất lượng và tiến độ cần thực hiện một số giải pháp.

Thứ nhất: Tăng cường công tác quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng, quản lý vận hành các công trình thủy điện từ Trung ương đến địa phương, cơ sở một cách chặt chẽ, liên tục, hiệu quả từ khâu quy hoạch, chuẩn bị đầu tư, tổ chức thi công và quản lý khai thác..

Thứ hai: Ban hành kịp thời và đồng bộ hệ thống văn bản pháp luật về quản lý đầu tư xây dựng công trình, vận hành quản lý các công trình thủy điện, nhất là các thông tư, nghị định hướng dẫn khi luật ban hành có hiệu lực.

Thứ ba: Phối hợp với các địa phương sớm hoàn thành công tác đền bù, giải phóng mặt bằng tái định cư, định canh, đảm bảo an ninh trật tự - đặc biệt là dự án có nhà thầu nước ngoài.

Thứ tư: Tăng cường công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, đặc biệt là cán bộ vận hành, quản lý thủy điện.

Thứ năm: Sớm xây dựng quy trình tích nước và xả lũ các hồ chứa để vận hành tối ưu nhà máy thủy điện, hài hòa các lợi ích sử dụng nước, vừa tận dụng nguồn thủy năng vừa giảm nhẹ lũ và hạn hán ở hạ du.

Kiến nghị

1/ Chính phủ cần chỉ đạo các cơ quan liên quan xem xét, tạo điều kiện thuận lợi để chủ đầu tư các dự án thủy điện được ưu tiên vay các nguồn vốn, đặc biệt là vốn ODA và tín dụng đầu tư của Nhà nước; có cơ chế hỗ trợ đầu tư của Nhà nước đối với công tác sản xuất, chế tạo, gia công các thiết bị ở trong nước.

2/ Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Công Thương và UBND các tỉnh nghiên cứu, ban hành quy định về việc lựa chọn chủ đầu tư, điều kiện và thủ tục cấp, thu hồi Giấy chứng nhận đầu tư các dự án thủy điện; nghiên cứu, trình Chính phủ xem xét điều chỉnh hợp lý thời hạn nghiên cứu đầu tư, khởi công và xây dựng công trình.

3/ Bộ Xây dựng sớm nghiên cứu điều chỉnh, thống nhất quy định về phân loại và phân cấp công trình thủy điện; trình Thủ tướng Chính phủ xem xét việc điều chỉnh, bổ sung quy định về quản lý nhà nước đối với thiết kế cơ sở và dự án đầu tư (theo hướng đáp ứng một trong số các tiêu chí về chiều cao đập, dung tích toàn bộ hồ chứa, công suất lắp máy và tổng mức đầu tư), đảm bảo việc thẩm định dự án phù hợp với năng lực của các cơ quan liên quan tại địa phương.

4/ Bộ Công Thương tăng cường quản lý nhà nước, nghiên cứu điều chỉnh, bổ sung các quy định về quản lý đầu tư xây dựng các dự án thủy điện. Tổ chức các lớp đào tạo, bồi dưỡng cho các Sở Công Thương và các đơn vị có liên quan về quản lý, đầu tư, xây dựng và vận hành các dự án thủy điện vừa và nhỏ. Xem xét, có ý kiến thỏa thuận (về năng lực, kinh nghiệm của doanh nghiệp; sự phù hợp của dự án với quy hoạch và các điều kiện đầu tư liên quan) trước khi UBND tỉnh cấp Giấy chứng nhận đầu tư, hoặc chấp thuận chủ trương đầu tư các dự án thủy điện. Có cơ chế chính sách phù hợp, khuyến khích các tập thể, cá nhân tham gia xây dựng các dự án thủy điện.

5/ Bộ Tài nguyên và Môi trường nghiên cứu, ban hành hướng dẫn xác định dòng chảy tối thiểu; tăng cường bố trí các trạm quan trắc khí tượng - thủy văn trên các lưu vực sông. Chỉ đạo và tăng cường kiểm tra, giám sát việc thực hiện các cam kết bảo vệ môi trường tại các dự án thủy điện.

6/ UBND các tỉnh chịu trách nhiệm thực hiện đền bù giải phóng mặt bằng và bàn giao đất sạch cho chủ đầu tư, tăng cường giám sát thực hiện công tác bảo vệ môi trường. Tiếp tục kiểm tra, rà soát, điều chỉnh hợp lý quy hoạch thủy điện nhỏ trên địa bàn, đảm bảo quy hoạch các dự án thủy điện có hiệu quả, giảm thiểu tác động tiêu cực đối với môi trường - xã hội, chỉ đạo nghiên cứu và xem xét phê duyệt điều chỉnh hợp lý Quy trình vận hành các hồ chứa thủy điện có liên quan về mùa lũ và mùa kiệt. Chỉ đạo các cơ quan, đơn vị có liên quan trên địa bàn thực hiện đầy đủ các quy định về quản lý đầu tư và chất lượng công trình thủy điện. Tăng cường kiểm tra về năng lực, kinh nghiệm, tiến độ thực hiện dự án của các đơn vị có liên quan (chủ đầu tư, các đơn vị tư vấn và nhà thầu thi công), phối hợp chặt chẽ với Bộ Công Thương trong việc cấp, điều chỉnh, thu hồi Giấy chứng nhận đầu tư, hoặc chấp thuận chủ trương đầu tư các dự án thủy điện theo quy định.

7/ EVN phối hợp với chủ đầu tư các dự án thủy điện khẩn trương đầu tư các đường dây truyền tải điện theo quy hoạch phát triển điện lực, đáp ứng yêu cầu đấu nối (đối với các dự án thủy điện đang thi công xây dựng); có giải pháp đảm bảo cung cấp điện ổn định phục vụ thi công các dự án thủy điện, đặc biệt là các dự án chuẩn bị hoàn thành.

KS. TRẦN TIẾP ĐỆ - HỘI ĐẬP LỚN VÀ PHÁT TRIỂN NGUỒN NƯỚC VIỆT NAM