Phản biện, kiến nghị chính sách giá năng lượng Việt Nam

Hiện trạng về hệ thống giá năng lượng Việt Nam

Về khung biểu giá năng lượng (KBG), được xây dựng trên cơ sở chính sách năng lượng. Nước ta cũng như nhiều nước đang phát triển trong thời kỳ đầu phát triển kinh tế đều áp dụng chính sách giá năng lượng thấp. Giá năng lượng thấp đã tạo thuận lợi cho phát triển một số ngành kinh tế và sinh hoạt của nhân dân thời gian qua. Tuy nhiên cũng bộc lộ những nhược điểm của KBG thấp:

Một là, Sử dụng lãng phí tài nguyên năng lượng và khuyến khích sử dụng những công nghệ tiêu hao nhiều năng lượng.

Hai là, Hậu quả nặng nề cho cân đối ngân sách nhà nước, một số doanh nghiệp năng lượng không có nguồn vốn đầu tư phát triển.

Ba là, Không hấp dẫn đầu tư tư nhân và đầu tư nước ngoài trong lĩnh vực kinh doanh năng lượng.

Trong những năm gần đây, cùng với sự phát triển nhanh của nền kinh tế và đời sống xã hội, tiêu thụ năng lượng ngày càng tăng, xu thế phát triển kinh tế thị trường mở rộng, nhà nước đã thực hiện chính sách giá năng lượng theo cơ chế thị trường có sự quản lý của nhà nước.

Về cơ chế chính sách giá năng lượng (CCCS). Hiện nay, nhà nước thi hành kiểm soát về giá đối với hầu hết các sản phẩm năng lượng: định giá “cứng” đối với điện năng; định giá tối đa đối với xăng dầu; kiểm soát giá than bán cho sản xuất điện, xi măng, phân bón… Giá bán các loại năng lượng khác hình thành theo luật cung cầu và do doanh nghiệp tư quyết định. Tuy nhiên, so với các ngành kinh tế khác thì ngành năng lượng hiện nay vai trò can thiệp của nhà nước vẫn còn lớn.

Định hướng hoàn thiện KBG và CCCS giá năng lượng

Qua phân tích, đánh giá KBG và CCCS giá năng lượng hiện hành và xu thế phát triển thị trường năng lượng ở Việt Nam trong tương lai, đề xuất một số định hướng xây dựng CCCS và KBG năng lượng sau đây:

Một là: KBG năng lượng phải được xây dựng phù hợp với chính sách giá năng lượng và chính sách năng lượng quốc gia.

Các dạng năng lượng: xăng, dầu, khí, than và điện là những sản phẩm hàng hoá đặc biệt được sử dụng rộng rãi trong sản xuất và đời sống, đóng vai trò quan trọng trong sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Giá năng lượng mang tính nhạy cảm cao, mỗi sự biến động về giá năng lượng đều tác động nhanh chóng và trực tiếp đến mọi hoạt động sản xuất và đời sống, gây nên biến động to lớn trong toàn bộ nền kinh tế - xã hội. Do đó, việc xây dựng KBG năng lượng phải được xem là nội dung quan trọng và cần thiết nhằm thực hiện chính sách giá năng lượng quốc gia. KBG năng lượng phải là công cụ điều hoà các hoạt động trong ngành năng lượng và hệ thống kinh tế - xã hội; góp phần kiềm chế lạm phát, tăng trưởng GDP.

Hai là: Xây dựng KBG năng lượng phải kết hợp hài hoà giữa các mục tiêu: hiệu quả kinh tế, công bằng xã hội và khả thi về tài chính.

Hiệu quả kinh tế cao luôn là mục tiêu của nền kinh tế và là động lực thúc đẩy sự phát triển xã hội. Xây dựng KBG năng lượng hợp lý sẽ góp phần nâng cao hiệu quả sản xuất của các doanh nghiệp và toàn xã hội.

Mục tiêu công bằng xã hội liên quan đến vấn đề phúc lợi xã hội và phân phối thu nhập, thường được thể hiện thông qua trợ giá năng lượng đặc biệt đối với những hộ có thu  nhập thấp và những vùng nông thôn miền núi.

Khả thi về tài chính nhằm đảm bảo cho các doanh nghiệp sản xuất kinh doanh năng lượng có nguồn thu tài chính đủ để duy trì và phát triển nhằm đảm bảo cung cấp năng lượng bền vững và đảm bảo nguồn thu tài chính của quốc gia.

Đây là 3 mục tiêu quan trọng nhất, cần thiết có sự kết hợp hài hoà khi xây dựng các KBG năng lượng các loại.

Ba là: KBG năng lượng được xem là một trong những công cụ quản lý quan trọng quản lý nhu cầu, bảo tồn năng lượng và bảo vệ môi trường.

Sử dụng hợp lý và bảo tồn năng lượng được xem là một trong những nội dung quan trọng trong chính sách năng lượng quốc gia. Giá năng lượng thấp dẫn đến việc sử dụng lãng phí tài nguyên năng lượng, khuyến khích những công nghệ tiêu hao nhiều năng lượng, gây nên tình trạng lãng phí nguồn năng lượng quý giá của đất nước. KBG năng lượng, đặc biệt là KBG điện phải đa dạng và hợp lý nhằm hướng người tiêu thụ sử dụng hợp lý nhu cầu của mình và quan tâm đến chế độ làm việc của hệ thống. Xây dựng KBG năng lượng phải sao cho góp phần khuyến khích sử dụng năng lượng sạch, giảm thiểu ô nhiễm môi trường.

Bốn là: KBG năng lượng phải được xây dựng trên cơ sở kết hợp hài hoà giữa thị trường trong nước và thế giới.

Nước ta hiện nay, có quan hệ xuất nhập khẩu năng lượng với nhiều nước trên thế giới. Ta xuất khẩu dầu thô, than đá và nhập khẩu các sản phẩm dầu và khí LPG,  điện… Trong tương lai, xuất nhập khẩu các sản phẩm năng lượng ngày càng mở rộng.

Vậy, xây dựng KBG năng lượng, đặc biệt là các sản phẩm năng lượng liên quan nhiều đến xuất và nhập khẩu, phải có sự kết hợp giữa thị trường trong và ngoài nước, hướng tới sự hoà nhập với cộng đồng, các tổ chức quốc tế mà Việt Nam đã tham gia AFTA, WTO…

Năm là: Đề cao vai trò của Nhà nước trong việc xác lập và kiểm soát thực hiện KBG năng lượng, đặc biệt đối với dạng năng lượng mang tính độc quyền.

Hiện nay, nước ta đã hình thành 3 doanh nghiệp lớn về năng lượng: Tập đoàn Dầu khí Việt Nam, Tập đoàn CN Than - Khoáng sản Việt Nam và Tập đoàn Điện lực Việt Nam. Các doanh nghiệp này được nhà nước giao nhiệm vụ sản xuất kinh doanh từng dạng năng lượng cụ thể; được sử dụng tài nguyên năng lượng quốc gia, được xuất nhập khẩu, được Nhà nước tập trung mọi nguồn lực cho phát triển và đang hoạt động theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước. Để quản lý hoạt động hiệu  quả của các doanh nghiệp năng lượng và bảo vệ người tiêu dùng, Nhà nước cần thiết giữ vai trò trọng yếu trong việc kiểm tra, giám sát hoạt động sản xuất kinh doanh và thực hiện  KBG năng lượng, đặc biệt đối với xăng dầu và điện năng.

Nội dung hoàn thiện KBG và CCCS  giá năng lượng

Trên cơ sở nghiên cứu: Bối cảnh chung về năng lượng thế giới và trong nước, phân tích hiện trạng về Chính sách giá năng lượng và KBG năng lượng các loại  trong những năm qua; phương pháp và kinh nghiệm xây dựng KBG một số nước trong thế giới và khu vực; định hướng hoàn thiện CCCS và KBG năng lượng, đề xuất một số nội dung cơ bản cần hoàn thiện CCCS và KBG các dạng năng lượng như sau:

Một là: Giá dầu thô và sản phẩm dầu

Dầu mỏ là tài nguyên năng lượng rất quý giá, có vị trí đặc biệt trong cân bằng năng lượng và phát triển kinh tế - xã hội mỗi quốc gia. Giá dầu mỏ hiện nay đóng vai trò chỉ đạo trên thị trường năng lượng quốc tế. Giá dầu thô liên tục tăng cao, đã vượt ngưỡng 100USD/thùng. Giá dầu tăng cao đã tác động mạnh mẽ đến thị trường năng lượng và kinh tế thế giới.

Việt Nam bắt đầu khai thác dầu thô từ năm 1986, qua 25 năm tham gia vào thị trường cung cấp dầu thế giới, Việt Nam đã trở thành nước sản xuất dầu thô lớn thứ 3 khu vực Đông Nam Á. Tuy nhiên, sản lượng dầu thô của Việt Nam chỉ chiếm 0,46% tổng sản lượng dầu thô toàn thế giới. Do đó, giá dầu thô Việt Nam hoàn toàn phụ thuộc giá dầu thô quốc tế.

Đến nay, Việt Nam  đã đưa nhà máy lọc dầu đầu tiên vào hoạt động. Tuy nhiên,   để đáp ứng nhu cầu các sản phẩm xăng dầu ngày càng tăng, Việt Nam vẫn phải nhập khẩu các sản phẩm dầu như DO, FO từ Singapore hoặc Trung Quốc, chủ yếu qua 3 công ty Petrolimex, Saigonpetro và Petec và phải chịu giá nhập khẩu xăng dầu tăng cao theo giá thị trường quốc tế.

Khung biểu giá xăng dầu hiện nay, Nhà nước quy định khung giá “trần” trên cơ sở giá CIF nhập khẩu, các khoản thu của Nhà nước và các chi phí, lợi nhuận kinh doanh.

Khung biểu giá xăng dầu trong thời gian tới cần được xây dựng trên cơ sở: kết hợp hài hoà lợi ích nhà nước, các công ty kinh doanh xăng dầu và người tiêu dùng.

Hoàn thiện KBG xăng dầu: điều chỉnh thuế suất nhập khẩu và thuế tiêu thụ đặc biệt; điều chỉnh thuế khi giá CIF biến động và thiết lập quan hệ giá xăng dầu với các loại hàng hoá khác.

Về cơ chế chính sách giá xăng dầu cần đổi mới nhằm bình ổn giá xăng dầu: thu gọn đầu mối nhập khẩu; quản lý thuế và các khoản thu khác; quản lý giá “trần” bán xăng dầu; tăng cường lượng dự trữ; ban hành Nghị định hướng dẫn thi hành Luật thương mại; tăng cường công tác kiểm tra chất lượng, giá bán đối với các cơ sở kinh doanh xăng dầu.

Hai là: Giá khí

Với tiềm năng trữ lượng khí và nhu cầu tiêu thụ khí trong nước, Việt Nam đang hình thành thị trường khí đốt, trước mắt thị trường này ở vùng Nam Bộ cũ (hộ tiêu thụ chủ yếu là khu nhà máy điện, điện đạm Phú Mỹ; nhà máy LPG; nguồn cung cấp từ 3 bể trầm tích phía Nam), sau này thị trường khí đốt sẽ phát triển ra miền Bắc và miền Trung cũng như thị trường khí ASEAN.

Khí đốt tiêu thụ ở Việt Nam trước đây chỉ là khí đồng hành tại mỏ Bạch hổ từ năm 1995 và khai thác khí tự nhiên từ năm 1999. Giá khí đồng hành trước tới nay là 2 USD /tr BTU. Giá khí không đồng hành được xác định trên cơ sở  giá đầu giếng, giá vận chuyển và lãi định mức của 3 nguồn: Nam Côn Sơn, PM3 và Lô B Vịnh Thái Lan với giá đầu giếng tương ứng (2,8; 2,51; 3,12 USD/tr BTU). Giá bán bình quân cho các hộ tiêu thụ (điện, đạm, xi măng, gốm, thép…) là 2,9-3,50 USD/tr BTU.

Đề nghị phương pháp xác định giá khí dựa trên chi phí thực, tính lùi và chi phí biên kết hợp để xác định ra giá khí hợp lý từng giai đoạn; áp dụng công thức tính giá khí cho các loại hộ tiêu thụ và công thức điều chỉnh giá khí theo các yếu tố để dự báo khung giá khí cho các đối tượng sử dụng đến năm 2020.

Về CCCS giá khí   

1. Giá khí phải được Nhà nước quản lý và xác định tương xứng với tầm quan trọng của ngành năng lượng trong nền kinh tế quốc dân. Giá khí lúc đầu phải rẻ để khuyến khích phát triển thị trường và tương thích với trình độ kinh tế - xã hội cũng như lợi nhuận hợp lý của nhà sản xuất. Cùng với thời gian, giá khí phải nâng dần lên để tiệm cận đến giá thị trường khu vực và quốc tế. Nhà nước khống chế giá trần thấp hơn giá xuất khẩu và giá sàn thấp hơn giá khí nhập khẩu. Giá khí có phân biệt đối với các hộ tiêu thụ thuộc các ngành khác nhau nhưng trong kế hoạch dài hạn cũng phải tiến tới chế độ một giá.

2. Nhà nước có những quy định pháp lý và biện pháp kiểm soát chống hiện tượng độc quyền trong việc xây dựng và vận hành giá đối với khí cũng như các sản phẩm hàng hoá có sự tham gia của khí như một yếu tố thành phần giá.

3. Để có một cơ chế, chính sách về giá khí hợp lý trước tiên cần có một chiến lược phát triển ngành khí bền vững ở cấp quốc gia nằm trong chiến lược an ninh năng lượng dài hạn và không nhầm lẫn chiến lược nhà nước này với chiến lược sản xuất kinh doanh của các tổng công ty. Một khi cơ chế, chính sách đã được nghiên cứu, đề xuất thì các cơ quan quản lý nhà nước nên nghiên cứu áp dụng cũng như nghiên cứu bổ sung để cho cơ chế, chính sách luôn phù hợp với cuộc sống.

Ba là: Giá than

Về giá than, hiện nay tồn tại 3 KBG than: KBG than xuất khẩu, KBG than bán cho các khách hàng trong nước và KBG than bán nội bộ Vinacomin. Giá than bán trong nước bao gồm: giá than cho các hộ sản xuất điện, xi măng, phân bón, giấy vẫn do Nhà nươc quyđịnh. Qua phân tích và đánh giá cho thấy giá than nội địa còn quá thấp so với các loại năng lượng khác trong nước và tách rời với giá than của các nước trong khu vực. Tháng 3 /2011 tăng giá bán cho sản xuất điện 5% so với năm 2010, cụ thể than cám 4b (648.400 đ6/tấn; than cám 5 (540.600đ5/tấn), so với giá thành mới đạt 63-68%. Trước mắt, cần nâng giá than tiêu thụ nội địa lên mức bù đắp chi phí và có lãi ở mức hợp lý; về lâu dài phải tiếp cận mức giá thị trường quốc tế.

Về CCCS giá than

- Giá than cho sản xuất điện  Nhà nước cần có cơ chế hợp lý thực hiện nguyên tắc định giá than cho điện nhằm tận thu tài nguyên than trong nước. Cụ thể là, than cho sản xuất điện chủ yếu là than cám 5 nên được chọn là chủng loại than chuẩn. Giá của chủng loại than này sẽ là giá nền để xác định giá của các chủng loại than khác. Giá bán than cho nhiệt điện cho phép tăng theo tỷ lệ tăng giá điện và cho phép thị trường hoá. Mức giá than cụ thể trong từng thời kỳ do Vinacomin và EVN thoả thuận trên cơ sở KBG đã được xây dựng có sự xem xét và giám sát của các Bộ Tài chính, Bộ Công Thương.

- Giá các chủng loại than bán cho các hộ tiêu thụ khác ngoài điện: Thực hiện các nguyên tắc và phương pháp xác lập KBG, xem xét đến quan hệ cung cầu trong từng thời kỳ và thực trạng của khách hàng. Nói chung, mức giá than cụ thể trong từng thời kỳ do Vinacomin xác định có sự thoả thuận và chấp nhận của khách hàng (sản xuất xi măng, phân bón, hoá chất…).

Vai trò của Nhà nước trong việc hình thành và quản lý giá than: Nguyên tắc chung là Nhà nước chỉ quản lý và giám sát giá than trên cơ sở KBG than và thông qua việc theo dõi diễn biến giá than để có sự can thiệp kịp thời khi phát hiện thấy những hiện tượng đột biến, bất bình thường xảy ra trong giá than.

Trên cơ sở khuôn khổ chính sách năng lượng quốc gia Nhà nước cần có những biện pháp chỉ đạo thường xuyên và tác động hoặc can thiệp cần thiết, kịp thời trong từng thời điểm cụ thể để đảm bảo giá than nói riêng và giá các dạng năng lượng nói chung vận hành trong một cơ cấu hợp lý nhằm đảm bảo đạt hiệu quả cao nhất. Kiểm tra và giám sát chặt chẽ hoạt động sản xuất kinh doanh và thực hiện quy định về KBG than.

Bốn là: Giá điện

Biểu giá điện, từ năm 1992 đến nay đã điều chỉnh tăng trên chục lần, năm 2011 điêu chỉnh 2 lần: ngày 1/3/2011 tăng 15,28% so với năm 2010, ngày 20/12/2011 tăng tiếp 5%. Tính đến nay giá điện bình quân (kể cả thuế VAT) là 1.434 đ/kWh (tương đương 7 Uscent /kWh). KBG điện sau mỗi lần điều chỉnh có được cải thiện, tuy nhiên vẫn chưa đáp ứng được 3 mục tiêu chủ yếu của định giá điện: hiệu quả kinh tế, công bằng xã hội, khả thi tài chính.

Biểu giá điện và việc ban hành các kỳ điều chỉnh mức giá điện còn chưa thuyết phục, còn mang nặng cơ chế hành chính, thiếu cơ sở cho sự đồng thuận của các nhà khoa học, quản lý, đặc biệt các khách hàng sử dụng điện.

Phương pháp xây dựng KBĐ hiện nay chủ yếu dựa trên chi phí thống kê, hạch toán giá thành của EVN (chưa đủ độ tin cậy), với mục đích bù lỗ mà không tính đến nguyên nhân và biện pháp giảm chi phí, chưa áp dụng phương pháp phổ biến hiện đại theo chi phí biên dài hạn đối với công suất và điện năng.

Trên cơ sở nghiên cứu lý thuyết và phương pháp, kinh nghiệm của các nước và thực tế Việt Nam, đề xuất hoàn thiện KBG điện: Xây dựng BGĐ 2 thành phần cao thấp điểm, cải tiến cơ cấu KBG điện sinh hoạt, hiệu chỉnh giá điện theo các yếu tố, xây dựng KBG xuất nhập khẩu, nội dung định giá điện áp dụng cho các giai đoạn thị trường điện.

Về CCCS giá điện

Việc lập và điều chỉnh giá điện cần thiết phải dựa vào những cơ sở sau đây: i/ Chính sách năng lượng quốc gia, chính sách giá năng lượng nói chung và đặc biệt là chính sách giá điện. ii / Điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của đất nước và khả năng chi trả của người dân. iii / Quan hệ cung cầu về điện năng giữa nguồn cung cấp của hệ thống điện và nhu cầu của các hộ tiêu thụ. iiii / Chi phí sản xuất kinh doanh và lợi nhuận hợp lý của các đơn vị điện lực nhằm đảm bảo tài chính cho phát triển ngành điện. iiiii / Mức độ phát triển của thị trường điện lực.

Kết luận

Thứ nhất: Năng lượng là dạng sản phẩm đặc biệt được sử dụng rộng rãi trong sản xuất và đời sống, đóng vai trò quan trọng trong sự phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia. Mỗi sự biến động về giá năng lượng đều tác động nhanh chóng và trực tiếp đến toàn bộ nền kinh tế - xã hội. Để đảm bảo tính ổn định cung cấp năng lượng cho sự phát triển, cần thiết phải xây dựng cơ chế hình thành và quản lý thực hiện chính sách giá năng lượng.

Thứ hai: Trong giai đoạn đầu của sự phát triển kinh tế thị trường, Nhà nước cần quản lý trực tiếp quá trình hình thành và thực hiện chính sách giá năng lượng. Khi thị trường năng lượng đã hình thành và phát triển ổn định, quản lý của Nhà nước từng bước chuyển sang gián tiếp phù hợp với xu thế phát triển chung. 

Thứ ba: Trên đây chỉ là những định hướng chung về cơ chế hình thành và thực hiện chính sách giá năng lượng, trong tương lai cần nghiên cứu cụ thể hoá cho từng dạng năng lượng theo hướng thị trường hoá dưới sự điều tiết của Nhà nước.

Thứ tư: Do tính quan trọng và phức tạp của việc xây dựng KBG và CCCS, đặc biệt các quyết định của Chính phủ ban hành biểu giá mới, nên tập hợp được trí tuệ của các tổ chức nghiên cứu, các nhà khoa học, quản lý đặc biệt ý kiến của người tiêu dùng.

TS. Nguyễn Minh Duệ
Phó Chủ tịch Hội đồng Khoa học Năng lượng - VESC

Tài liệu tham khảo:

1. Xây dựng chính sách giá năng lượng Viêt Nam.

Đề tài KHCN.09.07 cấp Nhà nước. CNĐT: Nguyễn Minh Duệ.

2. Nghiên cứu hoàn thiện cơ chế chính sach và xác lập khung biểu giá năng lượngVN.   Đề tài cấp bô công nghiệp. CNĐT: Nguyễn Minh Duệ - 2005.

3. Chiến lược phát triển năng lượng quốc gia đến năm 2020 tầm nhìn đến 2050. Bộ Công Thương - 2007  và Quyết định giá bán điện ngày 20/12/2011.