Những vấn đề cần ưu tiên trong ‘Chiến lược phát triển năng lượng’ [Kỳ 9]

Những vấn đề cần ưu tiên trong ‘Chiến lược phát triển năng lượng’ [Kỳ 1]
Những vấn đề cần ưu tiên trong ‘Chiến lược phát triển năng lượng’ [Kỳ 2]
Những vấn đề cần ưu tiên trong ‘Chiến lược phát triển năng lượng’ [Kỳ 3]
Những vấn đề cần ưu tiên trong ‘Chiến lược phát triển năng lượng’ [Kỳ 4]
Những vấn đề cần ưu tiên trong ‘Chiến lược phát triển năng lượng’ [Kỳ 5]
Những vấn đề cần ưu tiên trong ‘Chiến lược phát triển năng lượng’ [Kỳ 6]
Những vấn đề cần ưu tiên trong ‘Chiến lược phát triển năng lượng’ [Kỳ 7]
Những vấn đề cần ưu tiên trong ‘Chiến lược phát triển năng lượng’ [Kỳ 8]

KỲ 9: HOÀN THIỆN THỂ CHẾ CHO NGÀNH DẦU KHÍ VIỆT NAM THEO QUAN ĐIỂM NGHỊ QUYẾT 55 CỦA BỘ CHÍNH TRỊ

TS. NGUYỄN HỒNG MINH - HỘI ĐỒNG PHẢN BIỆN TẠP CHÍ NĂNG LƯỢNG VIỆT NAM

Nghị quyết 55 và thể chế phát triển năng lượng

Trong phần "Tình hình và nguyên nhân", Nghị quyết 55 đã chỉ ra các hạn chế bất cập cơ bản, liên quan đến thể chế phát triển năng lượng, cụ thể là: "Chậm giải quyết những vướng mắc về phương hướng phát triển các nguồn năng lượng và cụ thể hoá cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa trong lĩnh vực năng lượng. Quy định pháp luật của ngành năng lượng nói chung và từng phân ngành nói riêng vẫn còn nhiều hạn chế, thiếu thống nhất, chưa bảo đảm tính tương thích với pháp luật quốc tế. Một số cơ chế, chính sách chưa phù hợp với cơ chế thị trường, chưa thúc đẩy việc xây dựng thị trường năng lượng cạnh tranh. Chính sách về đầu tư phát triển, quản lý tài nguyên năng lượng còn thiếu, chưa đồng bộ".

Từ đó, Nghị quyết 55 cũng chỉ ra vấn đề phải hoàn thiện thể chế phát triển năng lượng "phù hợp với thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xu thế hội nhập quốc tế"; "xây dựng cơ chế, chính sách đồng bộ, chế tài đủ mạnh và khả thi".

Trong giải pháp về đổi mới cơ chế, chính sách, phát triển thị trường năng lượng, Nghị quyết 55 nêu thêm "tách bạch chức năng kinh doanh với chức năng quản lý nhà nước; áp dụng các mô hình và thông lệ quản trị tiên tiến", "sửa đổi, hoàn thiện các luật chuyên ngành về dầu khí".

Như vậy, ngay trong Nghị quyết 55 đã thể hiện rõ chủ trương và giải pháp trong việc hoàn thiện thể chế phát triển năng lượng. Dưới đây, chúng tôi sẽ cụ thể hóa một số vấn đề cần quan tâm trong thời gian tới.

Hiện trạng thể chế phát triển năng lượng dầu khí

Như đã đề cập trong [Kỳ 8], Luật Dầu khí được ban là nhằm thu hút đầu tư nước ngoài vào Việt Nam, vừa chia sẻ rủi ro vốn là đặc điểm cơ bản của hoạt động dầu khí, vừa để nhận chuyển giao công nghệ, học hỏi kinh nghiệm quản lý, nhưng việc sửa đổi, bổ sung không kịp thời, không sát với thực tế làm cho ngành dầu khí mất đi nhiều cơ hội phát triển.

Thực tế cho thấy, thị trường dầu khí toàn cầu đang có những thay đổi hết sức nhanh chóng, giá dầu (do tính chất nhạy cảm với mọi biến động kinh tế - xã hội và địa chính trị) nên lên xuống rất khó lường. Một ví dụ (chúng ta đang chứng kiến) là tin tức liên quan đến dịch COVID-19 đang hàng ngày, hàng giờ tác động đến giá dầu. Khi bài viết này ở khâu biên tập cuối cùng giá đã xuống tới mức 30 USD/thùng, mà cách đây không lâu dự báo bi quan nhất cũng chưa đề cập đến và không ai có thể dự báo đáy của cuộc khủng khoảng này sẽ là bao nhiêu.

Mặt khác, toàn bộ công nghiệp dầu khí thế giới đang trong giai đoạn chuyển đổi mạnh mẽ nhất trong mấy chục năm qua do giá thành ngày càng thấp của năng lượng tái tạo và cách mạng công nghệ khai thác dầu khí trong đá phiến đã dẫn đến tăng nguồn cung từ Mỹ.

Còn ở Việt Nam, kinh doanh trong tìm kiếm, thăm dò, khai thác dầu khí không còn “màu mỡ” như khi chúng ta khai thác tấn dầu đầu tiên từ mỏ Bạch Hổ (cách đây gần 35 năm). Các mỏ lớn đang khai thác đều suy giảm sản lượng. Trữ lượng còn lại, dù đã phát hiện, hay có thể được phát hiện, phần lớn là những mỏ nhỏ, mỏ cận biên, mỏ khí ở xa hạ tầng cơ sở, vùng nước sâu hơn, xa hơn, khó khăn hơn... Chưa kể giá dầu thấp sẽ làm cho việc thăm dò khai thác các mỏ càng kém hiệu quả hơn.

Qua trao đổi với một số nhà thầu hoạt động ở Việt Nam, có vấn đề đặt ra là trước đây có thuế thu lợi bất ngờ nhờ giá dầu cao (windfall tax), nay liệu nên có điều khoản giảm thu, chia sẻ bớt rủi ro của nhà thầu khi giá dầu thấp? Như vậy, vấn đề đặt ra là cần chỉnh sửa Luật Dầu khí sao cho thu hút nhiều nhà đầu tư tốt, cả trong và ngoài nước, trong đó dành ưu đãi phù hợp để chúng ta có được đối tác chiến lược, có tiềm lực tài chính, khoa học - công nghệ, sẵn sàng chịu rủi ro, đi với dầu khí Việt Nam đến cùng, trong mọi hoàn cảnh - dù khó khăn đến đâu.

Bên cạnh đầu tư của nước ngoài, hoạt động đầu tư của chúng ta, dưới hình thức đầu tư của doanh nghiệp nhà nước, cho lĩnh vực thăm dò, khai thác dầu khí, được điều chỉnh bởi nhiều luật. Ngoài Luật dầu khí, có 2 luật quan trọng điều chỉnh hoạt động này là Luật Đầu tư và Luật Quản lý sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp (Luật Quản lý vốn). Thực tế này dẫn đến tình trạng chồng chéo, cùng một dự án phải trình qua các cấp (lên Thủ tướng 2 lần): Một lần cho phép đầu tư theo Luật Dầu khí, một lần xin chủ trương đầu tư theo Luật Đầu tư.

Do các dự án thăm dò, khai thác dầu khí có một đặc điểm cơ bản là mang tính không chắc chắn (uncertainty) cao: Tại thời điểm phê duyệt chưa thể dự báo chính xác tuyệt đối mọi vấn đề, từ trữ lượng, số lượng giếng khai thác, số lượng giàn, đường ống, các thiết bị xử lý đi kèm, công suất tàu chứa, đến tổng mức đầu tư. Vì vậy, trong quá trình triển khai 1 dự án phải điều chỉnh, bổ sung nhiều lần.

Về nguyên tắc, tất cả những điều chỉnh, thay đổi này đều phải trình 2 lần qua các cấp có thẩm quyền lên cấp đã phê duyệt - tức là Thủ tướng (thậm chí lên tận Quốc hội). Điều này càng làm cho khối lượng công tác hành chính, giấy tờ, thủ tục trở nên quá cồng kềnh, kém hiệu quả.

Đặc biệt, khi tình hình biến động rất nhanh như đã nêu, doanh nghiệp trở thành gã khổng lồ nặng nề, không thể linh hoạt trong việc chuyển nhượng, mua lại, bán đi, hoán đổi quyền lợi; đàm phán, bổ sung, thay đổi các điều khoản hợp đồng, mà bản chất là thay đổi các tham số đầu vào của dự án, cuối cùng để tối ưu hóa giỏ đầu tư.

Đặc điểm các dự án đầu tư trong thăm dò, khai thác dầu khí như đã nêu là rủi ro cao, nhưng khi thành công thì mang lại lợi ích lớn. Một dự án tìm kiếm thăm dò, chưa biết có tìm thấy được dầu khí không, có thể cần đến 1 vài trăm triệu USD. Nếu tìm được một mỏ và đưa vào phát triển, khai thác thì chi phí đầu tư lên đến hàng tỷ USD, nhưng cũng không loại trừ được hết các rủi ro về trữ lượng, thương mại, giá dầu... Tuy nhiên, khi một dự án thành công, lợi ích mang lại có thể bù cho toàn bộ rủi ro của các dự án khác.

Nhưng nếu chúng ta không đồng thuận với quan điểm này, mà coi mọi dự án đầu tư từ nguồn vốn nhà nước tại doanh nghiệp phải “hiệu quả và an toàn” theo nghĩa không chấp nhận rủi ro, thì hầu hết các dự án thăm dò, khai thác dầu khí có phần đầu tư của Việt Nam sẽ bị “nghẽn” ở các cấp phê duyệt.

Thời gian gần đây, khi các dự án dầu khí phải trình Ủy ban Quản lý vốn Nhà nước tại Doanh nghiệp (Ủy ban Quản lý vốn) thì vấn đề này càng bộc lộ rõ hơn. Chính lãnh đạo của Ủy ban này cũng có nhận định “do vướng mắc trong việc thực hiện các quy định của pháp luật” và cũng “theo quy định của pháp luật, Ủy ban không có thẩm quyền quyết định việc triển khai” [1] một số dự án, nhưng sâu xa, theo người viết hiểu thì rất nhiều trường hợp do quan điểm đã đầu tư vốn nhà nước thì phải thành công.

Như vậy, trong lĩnh vực này trong khi đầu tư nước ngoài rất hạn chế, thì đầu tư từ nguồn trong nước lại vướng mắc về quan điểm, thủ tục. Bởi vậy, có vị lãnh đạo đã nói, chúng ta đang “ăn vào quá khứ”. Nếu tiếp tục như thế này, tương lai chúng ta sẽ “ăn” vào cái gì đây?

Cơ chế, chính sách tài chính cho doanh nghiệp nhà nước trong lĩnh vực dầu khí, đặc biệt trong thăm dò, khai thác dầu khí chưa nhất quán, rõ ràng và còn nhiều bất cập. Phần để lại cho đầu tư từ lãi dầu khí nước chủ nhà thay đổi, chưa nhất quán. Đối tượng, quy chế trích lập, sử dụng Quỹ tìm kiếm, thăm dò còn bất cập, chưa phản ánh đầy đủ đặc thù của hoạt động tìm kiếm, thăm dò.

Minh chứng cụ thể cho việc chưa rõ ràng, nhất quán, là cho đến nay (3/2020), Quy chế tài chính Công ty mẹ - Petrovietnam vẫn chưa được cấp có thẩm quyền phê duyệt (?) Chi phí một số dự án không thành công đang treo, không biết  hạch toán vào đâu.

Trong phát triển khâu sau, bao gồm cả lĩnh vực điện, quan trọng là đón bắt nhu cầu thị trường, kịp thời đầu tư vào các khu công nghiệp, nhà máy, dây chuyền công nghệ, sản xuất ra các sản phẩm có khả năng cạnh tranh cao. Cho đến nay, các hoạt động đầu tư kiểu này được điều chỉnh chủ yếu bằng Luật xây dựng, Luật Đầu tư và Luật Quản lý vốn.

Nhưng để có sản phẩm cạnh tranh, công nghệ sản xuất cần phải tiên tiến, có bản quyền và phải phù hợp với nhu cầu thị trường cần nhắm tới. Đương nhiên trình tự thủ tục phải qua nhiều cấp hành chính, sẽ mất thời gian, trong khi thị trường biến đổi rất nhanh.

Như vậy, không chỉ chậm do không theo kịp thị trường mà còn xảy ra những trường hợp “nghẽn” do những vướng mắc vì luật chưa đề cập đến, hoặc chưa theo kịp thực tế vô cùng đa dạng. Ví dụ, như khi làm báo cáo đầu tư cho 1 nhà máy chế biến, cần lựa chọn và mua bản quyền công nghệ ngay từ giai đoạn đầu, nhưng khó thực hiện do chi phí này không biết hạch toán vào đâu với một dự án chưa được phê duyệt.

Một ví dụ khác là dự án gặp phải vấn đề pháp lý không được giải ngân vốn vay, trong khi vốn tự có cũng không được phép sử dụng, hậu quả là dự án bị đình trệ, gây lãng phí vốn đã đầu tư, giảm hiệu quả toàn bộ đời dự án. Câu chuyện Tổ hợp Hóa dầu Long Sơn, hay dự án Nhiệt điện Thái bình 2 là một vài trong số những ví dụ điển hình.

Có thể nói, sự chậm trễ không chỉ làm tăng tổng mức đầu tư mà còn làm lỡ cơ hội kinh doanh, kéo hiệu quả kinh tế của các dự án này xuống so với nghiên cứu khả thi ban đầu được phê duyệt. Rõ ràng, không chỉ Luật Dầu khí, các luật khác cũng cần được điều chỉnh, cùng với các văn bản dưới luật đi kèm.

Đề xuất và kiến nghị

Trên cơ sở những phân tích khái lược nêu trên, cũng như tham khảo các thông lệ quản lý tốt trên thế giới, xin được kiến nghị các cơ quan quản lý nhà nước liên quan, một số vấn đề sau:

Trước hết: Về quan điểm phát triển, dầu khí cần tiếp tục là phân ngành quan trọng mang ý nghĩa là một trong các trụ cột “bảo đảm vững chắc an ninh năng lượng quốc gia” và là “nền tảng, đồng thời là tiền đề quan trọng để phát triển kinh tế-xã hội” [2]. Đây cũng là quan điểm chung cho năng lượng Việt Nam được nêu trong Nghị quyết 55.

Rõ ràng là từ quan điểm phát triển đúng đắn, sẽ có chính sách tốt, tạo hành lang, cũng như dành nguồn lực hợp lý cho phát triển.

Thứ hai: Khung pháp lý cho hoạt động dầu khí cần phải được hoàn thiện một cách căn bản trên tinh thần của quan điểm phát triển nêu trên. Cần một hành lang thoáng, đủ rộng, có tính đến các đặc điểm cơ bản ngành nghề và thông lệ quốc tế trong hoạt động dầu khí; tách bạch chức năng quản lý nhà nước và chức năng sản xuất kinh doanh; tách bạch các trách nhiệm xã hội với nhiệm vụ bảo toàn vốn, phát triển sản xuất, kinh doanh.

Theo đó, chúng ta cần phải thống nhất các quan điểm:

1/ Luật Dầu khí và các văn bản pháp lý đi kèm cần được sửa đổi một cách căn bản, theo hướng là bộ luật duy nhất điều chỉnh toàn bộ hoạt động thăm dò, khai thác dầu khí, dù đầu tư nước ngoài, hay trong nước.

2/ Tổ chức lại và tách bạch chức năng quản lý nhà nước của các bộ, ngành và chức năng sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước.

3/ Phân rõ doanh nghiệp nhà nước làm gì, còn lại thì để nước ngoài và tư nhân đầu tư.

4/ Khuyến khích đầu tư bằng các điều khoản thuận lợi hơn cho nhà đầu tư.

5/ Chia sẻ một phần rủi ro với nhà đầu tư.

6/ Bổ sung các khuyến khích đặc biệt cho phát triển mỏ nhỏ, cận biên, dự án nâng cao thu hồi dầu, tận thu cuối đời mỏ.

7/ Bổ sung loại hình hợp đồng nhà nước là chủ mỏ thuê nhà thầu thăm dò, khai thác.

Còn việc sửa đổi các luật khác nhất thiết phải đồng bộ với Luật Dầu khí và tháo gỡ các bất cập cho đầu tư (khâu sau) của công nghiệp dầu khí. Đặc biệt là chức năng, nhiệm vụ của Ủy ban Quản lý vốn cũng cần được hoàn thiện theo hướng trao đủ thẩm quyền quyết định, chứ không chỉ là vai trung chuyển lên các cấp cao hơn.

Theo thiển ý của người viết, cần tách bạch nhiệm vụ quản lý, bảo toàn và gia tăng vốn chủ sở hữu với nhiệm vụ kinh doanh sao cho có hiệu quả. Nhiệm vụ thứ nhất là việc của ông chủ, còn nhiệm vụ thứ hai là của người được thuê điều hành doanh nghiệp.

Thứ ba: Cần dành nguồn lực cần thiết cho dầu khí phát triển. Các nguyên tắc cơ bản về cơ chế tài chính có thể đưa vào Luật Dầu khí. Tuy nhiên, cần cụ thể hóa trong một số văn bản dưới Luật, đặc biệt là trong Quy chế tài chính của Tập đoàn Dầu khí Việt Nam. Tinh thần chung là Nhà nước ứng xử với dầu khí đúng nghĩa là với doanh nghiệp (thu đầy đủ các loại thuế; để lại toàn bộ thu từ cổ phần hóa để đầu tư trở lại vào những lĩnh vực có ưu thế phát triển; chỉ nhận các khoản dưới danh nghĩa chia cố tức, sau khi đáp ứng đủ nhu cầu đầu tư). Khoản lãi dầu khí nước chủ nhà thì thu một phần, còn để lại đầu tư cho phát triển.

Bài viết đề xuất những định hướng khái lược nhằm trao đổi quan điểm với các nhà nghiên cứu và cũng là gợi ý để các cấp quản lý liên quan nghiên cứu, xem xét trong quá trình triển khai Nghị quyết 55 vào thực tế. Cụ thể việc chỉnh sửa, hay xây dựng lại Luật Dầu khí và các luật liên quan như thế nào, lãi dầu khí để lại bao nhiêu, Quy chế sử dụng quỹ Tìm kiếm Thăm dò nên như thế nào…? Sẽ cần có nghiên cứu, phân tích, tính toán trên số liệu cụ thể. Mong các nhà nghiên cứu, chuyên gia phản biện và cùng tham gia trao đổi, thảo luận./.

(Đón đọc kỳ tới...)

[1] “Siêu ủy ban” khẳng định thực hiện đúng quy định của pháp luật, quản lý doanh nghiệp. Báo Công thương. Địa chỉ web: https://congthuong.vn/sieu-uy-ban-khang-dinh-thuc-hien-dung-quy-dinh-cua-phap-luat-quan-ly-doanh-nghiep-133795.html

[2] Nghị quyết số 55-NQ/TW về định hướng Chiến lược phát triển năng lượng quốc gia của Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045. Địa chỉ web: http://nangluongvietnam.vn/nhan-dinh-phan-bien-kien-nghi/phan-bien-kien-nghi/nhung-van-de-can-uu-tien-trong-chien-luoc-phat-trien-nang-luong-ky-1.html