Chiến lược phát triển năng lượng quốc gia: Rủi ro, thách thức và giải pháp

PGS, TS. NGUYỄN CẢNH NAM - TẠP CHÍ NĂNG LƯỢNG VIỆT NAM

I. THÀNH TỰU 10 NĂM THỰC HIỆN CHIẾN LƯỢC PHÁT TRIỂN NĂNG LƯỢNG QUỐC GIA

Căn cứ vào Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2007 của Bộ Chính trị, Thủ tướng Chính phủ đã chỉ đạo xây dựng và phê duyệt "Chiến lược phát triển năng lượng quốc gia của Việt Nam đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2050" theo Quyết định số 1855/2007/QĐ-TTg ngày 27/12/2007.

Chiến lược đã đề ra các mục tiêu cụ thể là:

1/ Phấn đấu đảm bảo cung cấp đủ năng lượng cho nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội, trong đó năng lượng sơ cấp năm 2010 đạt khoảng 47,5 - 49,5 triệu TOE (tấn dầu quy đổi), đến năm 2020 đạt khoảng 100 - 110 triệu TOE, đến năm 2025 khoảng 110 - 120 triệu TOE và đến năm 2050 khoảng 310 - 320 triệu TOE.

2/ Nâng cao độ chính xác trong việc đánh giá trữ lượng các nguồn năng lượng sơ cấp (than, dầu khí, thuỷ điện và u-ra-ni-um). Mở rộng hợp tác với các nước trong khu vực và thế giới trong việc tìm kiếm, thăm dò, khai thác than, dầu khí và các dạng năng lượng khác ở nước ngoài bổ sung nguồn năng lượng thiếu hụt trong nước.

3/ Phát triển nguồn, lưới điện, đảm bảo đáp ứng đủ nhu cầu điện cho phát triển kinh tế - xã hội, đến năm 2010 độ tin cậy cung cấp của nguồn điện là 99,7%; lưới điện bảo đảm tiêu chuẩn n-1.

4/ Phát triển các nhà máy lọc dầu, từng bước đáp ứng đủ nhu cầu về các sản phẩm dầu trong nước, đưa tổng công suất các nhà máy lọc dầu lên khoảng 25 đến 30 triệu tấn dầu thô vào năm 2020.

5/ Bảo đảm mức dự trữ chiến lược xăng dầu quốc gia đạt 45 ngày tiêu thụ bình quân vào năm 2010, đạt 60 ngày vào năm 2020 và đạt 90 ngày vào năm 2025.

6/ Phấn đấu tăng tỷ lệ các nguồn năng lượng mới và tái tạo lên khoảng 3% tổng năng lượng thương mại sơ cấp vào năm 2010; khoảng 5% vào năm 2020, và khoảng 11% vào năm 2050.

7/ Hoàn thành chương trình năng lượng nông thôn, miền núi. Đưa số hộ nông thôn sử dụng năng lượng thương mại để đun nấu lên 50% vào năm 2010 và 80% vào năm 2020. Đến năm 2010 đạt 95% số hộ dân nông thôn có điện, đến năm 2020 hầu hết số hộ dân nông thôn có điện.

8/ Xây dựng các mục tiêu, tiêu chuẩn dài hạn về môi trường theo hướng thống nhất với tiêu chuẩn môi trường khu vực và thế giới, phù hợp với điều kiện kinh tế của đất nước. Kiểm soát và giảm nhẹ ô nhiễm môi trường trong các hoạt động năng lượng; đến năm 2015 tất cả các công trình năng lượng phải đáp ứng tiêu chuẩn về môi trường.

9/ Chuyển mạnh các ngành điện, than, dầu khí sang hoạt động theo cơ chế thị trường cạnh tranh có sự điều tiết của Nhà nước. Hình thành thị trường bán lẻ điện cạnh tranh giai đoạn sau năm 2022; hình thành thị trường kinh doanh than, dầu khí trong giai đoạn từ nay đến năm 2015.

10/ Tích cực chuẩn bị các điều kiện cần thiết và đồng bộ để đưa tổ máy điện hạt nhân đầu tiên vận hành vào năm 2020, sau đó tăng nhanh tỷ trọng điện hạt nhân trong cơ cấu năng lượng quốc gia. Đến năm 2050, năng lượng điện hạt nhân chiếm khoảng 15 - 20% tổng tiêu thụ năng lượng thương mại toàn quốc.

11/ Tăng cường hợp tác quốc tế trong lĩnh vực năng lượng. Phấn đấu từ năm 2010-2015, thực hiện liên kết lưới điện khu vực (bằng cấp điện áp đến 500 kV), từ năm 2015 - 2020, thực hiện liên kết hệ thống khí thiên nhiên khu vực.

Kết quả đạt được sau 10 năm thực hiện Chiến lược

Các chỉ tiêu chính đạt được như sau:

Nguồn: Thống kê Năng lượng Việt Nam 2013; 2015; Niên giám TKVN 2010 & 2016, Báo cáo của EVN 2016 & 2017 và BP Statistical June 2017, Ước tính; Tổng cục Hải Quan; Thời báo KTVN 2017-2018.

Qua số liệu nêu trên cho thấy, từ năm 2007 đến năm 2017 sau 10 năm thực hiện Chiến lược đã đạt được các kết quả chủ yếu sau:

Thứ nhất: Về năng lượng sơ cấp (NLSC): Tổng năng lượng sơ cấp tiêu thụ đã tăng từ 30,6 lên khoảng 68,2 triệu TOE (tấn dầu quy đổi), tăng gần 2,23 lần.

Thứ hai: Về ngành điện: Tổng công suất các nguồn điện tăng từ 13.512 lên 46.050 MW, tăng 3,4 lần; tổng sản lượng điện phát ra tăng từ 64,2 lên 191,6 tỷ kWh, tăng gần 3 lần. Trong đó, thủy điện và điện từ các nguồn năng lượng tái tạo khác chiếm tới 44% tổng công suất nguồn điện và 46,5% tổng sản lượng điện phát ra; tổng lượng điện nhập khẩu giảm từ 2.630 xuống còn 1.321 triệu kWh, giảm một nửa; tỷ lệ hộ dân nông thôn có điện đến năm 2017 đạt 98,83%; đã liên kết lưới điện cấp 110kV với các nước: Trung Quốc, Cămpuchia và Lào (chủ yếu phục vụ cho nhập khẩu điện từ Trung Quốc, Lào và xuất khẩu điện cho Cămpuchia). Tỷ lệ tổn thất điện năng đã giảm từ mức khoảng 10% năm 2007 xuống còn hơn 7% năm 2017.

Thứ ba: Về ngành than: Sản lượng than sạch khai thác trong nước giảm từ 42,5 xuống còn 38 triệu tấn, giảm 10,6%; sản lượng xuất khẩu giảm từ 32,1 xuống còn 1,1 triệu tấn, giảm hơn 29 lần; sản lượng nhập khẩu tăng từ 0,8 lên 14,5 triệu tấn, tăng hơn 18,1 lần.

Tỷ lệ tổn thất than trong khai thác giảm mạnh từ năm 2007 đến năm 2017: trong khai thác hầm lò giảm từ 32,9% xuống còn khoảng 23% và trong khai thác lộ thiên giảm từ khoảng 8% xuống còn hơn 4,5%.

Đến nay các đơn vị trong ngành than đã lập và thực hiện báo cáo đánh giá tác động môi trường (ĐTM) được phê duyệt, đã đầu tư xây dựng hệ thống chống bụi, hệ thống xử lý nước thải đảm bảo nước thải ra môi trường đáp ứng yêu cầu theo quy chuẩn, trồng cây phục hồi môi trường tại các khu vực khai thác, các bãi thải đất đá sau khi kết thúc hoạt động.

Đặc biệt, Tập đoàn Công nghiệp Than - Khoáng sản Việt Nam đã hoàn thành hệ thống vận chuyển than bằng băng tải, với tổng công suất trên 20 triệu tấn/năm thay cho vận chuyển than bằng ô tô trên đường bộ tại địa bàn tỉnh Quảng Ninh và đã đầu tư xây dựng một nhà máy xử lý chất thải nguy hại tại xã Dương Huy (TP. Cẩm Phả, Quảng Ninh) để xử lý các chất thải rắn, chất thải nguy hại của các đơn vị trong và ngoài Tập đoàn trên địa bàn các tỉnh phía Bắc.

Thứ tư: Về ngành dầu - khí: Sản lượng dầu thô giảm từ 15,9 xuống còn 13,6 triệu tấn. Trong đó, khai thác trong nước giảm từ 15,9 xuống còn khoảng 12 triệu tấn; sản lượng khai thác ở nước ngoài từ chưa có đã đạt khoảng trên dưới 2 triệu tấn/năm; sản lượng dầu thô xuất khẩu giảm từ 15,1 xuống còn 6,8 triệu tấn; sản lượng khí tự nhiên ở dạng khí đã tăng từ 7 tỷ m3/năm lên khoảng 10 tỷ m3/năm. Đặc biệt, Nhà máy Lọc dầu Dung Quất công suất 6,5 triệu tấn dầu thô/năm đã đi vào sản xuất từ năm 2009 và đến năm 2018 có thêm Nhà máy Lọc dầu Nghi Sơn công suất 10,0 triệu tấn bắt đầu đi vào hoạt động.

Thứ năm: Về năng lượng tái tạo: Sản lượng năng lượng tái tạo (không kể thủy điện các loại) đến năm 2016 đạt khoảng 0,1 triệu TOE, bằng 0,16% tổng NLSC; điện năng từ năng lượng mới và tái tạo đến năm 2017 đạt tổng công suất đặt 380MW (chiếm 0,83% tổng công suất nguồn điện) và sản lượng điện sản xuất 549 triệu kWh (chiếm 0,3% tổng sản lượng điện phát ra).

Thứ sáu: Về thị trường năng lượng: Đã bước đầu hình thành và vận hành thị trường phát điện cạnh tranh; sản xuất kinh doanh xăng dầu, khí đốt về cơ bản đã theo cơ chế thị trường, riêng sản xuất than còn nửa vời, lẫn lộn giữa theo thị trường và theo kế hoạch hóa.

Có thể nói ngành năng lượng thời gian qua đã có sự phát triển đáng kể, đặc biệt là ngành điện, về cơ bản đáp ứng đủ nhu cầu năng lượng cho phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng, an ninh của đất nước. Nếu tính cả thủy điện thì Việt Nam có tỷ lệ năng lượng tái tạo trong tổng năng lượng sơ cấp nói chung và tổng điện năng phát ra nói riêng vào nhóm các nước cao nhất thế giới.

II. BẤT CẬP TRONG THỰC HIỆN CÁC QUY HOẠCH - TIỀM ẨN RỦI RO AN NINH NĂNG LƯỢNG QUỐC GIA

Ngành điện:

1/ “Chiến lược phát triển ngành Điện Việt Nam giai đoạn 2004 - 2010, định hướng đến 2020” phê duyệt theo Quyết định số 176/2004/QĐ-TTg chỉ được xây dựng căn cứ kết luận của Bộ Chính trị về Chiến lược và quy hoạch phát triển ngành điện lực Việt Nam ngày 24/10/2003.

2/ “Quy hoạch phát triển điện lực quốc gia giai đoạn 2006-2015 có xét đến năm 2025” phê duyệt theo Quyết định số 110/2007/QĐ-TTg chỉ được xây dựng căn cứ vào Luật Điện lực 2004.

3/ “Quy hoạch phát triển điện lực quốc gia giai đoạn 2011-2020 có xét đến năm 2030” phê duyệt theo Quyết định số 1208/2011/QĐ-TTg chỉ được xây dựng căn cứ vào Luật Điện lực 2004.

4/ “Đề án Điều chỉnh Quy hoạch phát triển điện lực quốc gia giai đoạn 2011 - 2020 có xét đến năm 2030” phê duyệt theo Quyết định số 428/2016/QĐ-TTg chỉ được xây dựng căn cứ vào Luật Điện lực 2004; Luật sửa đổi, bổ sung một số Điều của Luật Điện lực năm 2012 và Nghị định số 137/2013/NĐ-CP ngày 21/10/2013 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số Điều của Luật Điện lực và Luật sửa đổi, bổ sung một số Điều của Luật Điện lực.

Thậm chí Quy hoạch điện VII điều chỉnh năm 2016 cũng chẳng căn cứ vào “Chiến lược phát triển năng lượng tái tạo của Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050” được phê duyệt theo Quyết định số 2068/2015/QĐ-TTg.

Ngành dầu khí:

“Chiến lược phát triển ngành dầu khí Việt Nam đến năm 2015 và định hướng đến năm 2025” được phê duyệt theo Quyết định số 386/2006/QĐ-TTg; “Chiến lược phát triển ngành dầu khí Việt Nam đến năm 2025 và định hướng đến năm 2035” được phê duyệt theo Quyết định số 1748/2015/QĐ-TTg chỉ được xây dựng căn cứ vào Nghị quyết của Bộ Chính trị.

Còn Quy hoạch tổng thể phát triển ngành công nghiệp khí Việt Nam giai đoạn đến năm 2015, định hướng đến năm 2025” phê duyệt theo Quyết định số 459/2011/QĐ-TTg và “Quy hoạch phát triển hệ thống dự trữ dầu thô và các sản phẩm xăng dầu của Việt Nam đến năm 2025, tầm nhìn đến năm 2035” phê duyệt theo Quyết định số 1030/2017/QĐ-TTg “Quy hoạch tổng thể phát triển ngành công nghiệp khí Việt Nam đến năm 2025, định hướng đến năm 2035” phê duyệt theo Quyết định số 60/2017/QĐ-TTg và “Quy hoạch phát triển hệ thống dự trữ dầu thô và các sản phẩm xăng dầu của Việt Nam đến năm 2025, tầm nhìn đến năm 2035” phê duyệt theo Quyết định số 1030/2017/QĐ-TTg chỉ được xây dựng căn cứ vào Chiến lược phát triển ngành dầu khí Việt Nam theo Quyết định số 386/2006/QĐ-TTg và Quyết định số 1748/2015/QĐ-TTg đã nêu trên.

Ngành than:

“Chiến lược phát triển ngành than Việt Nam đến năm 2015, định hướng đến năm 2025” được phê duyệt tại Quyết định số 89/2008/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ xây dựng không căn cứ vào chiến lược, quy hoạch nào cả.

Với “Quy hoạch phát triển ngành than Việt Nam đến năm 2020, có xét triển vọng đến năm 2030” được phê duyệt theo Quyết định số 60/2012/QĐ-TTg và “Điều chỉnh Quy hoạch phát triển ngành than Việt Nam đến năm 2020, có xét triển vọng đến năm 2030” phê duyệt theo Quyết định số 403/2016/QĐ-TTg chỉ được xây dựng căn cứ vào “Chiến lược phát triển ngành than Việt Nam đến năm 2015, định hướng đến năm 2025” phê duyệt theo Quyết định số 89/2008/QĐ-TTg ngày 07/7/2008, mặc dù Chiến lược này đã lỗi thời.

Năng lượng tái tạo:

“Chiến lược phát triển năng lượng tái tạo của Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050” được phê duyệt theo Quyết định số 2068/2015/QĐ-TTg chỉ căn cứ vào Luật Điện lực 2004 và Luật Sửa đổi, bổ sung một số Điệu của Luật Điện lực năm 2012.

Điện hạt nhân và quặng urani:

“Định hướng quy hoạch phát triển điện hạt nhân ở Việt Nam giai đoạn đến năm 2030” phê duyệt tại Quyết định số 906/2010/QĐ-TTg ngày 17/6/2010 của Thủ tướng Chính phủ chỉ căn cứu vào Luật Năng lượng nguyên tử năm 2008.

Còn “Quy hoạch phân vùng thăm dò, khai thác, chế biến và sử dụng quặng đá quý, đất hiếm và urani giai đoạn đến 2015, có xét đến năm 2025” được phê duyệt theo Quyết định số 1652/2012/QĐ-BCT của Bộ Công Thương chỉ căn cứ vào Luật Khoáng sản năm 2010 và Nghị định hướng dẫn thực hiện Luật Khoáng sản.

Như vậy, chiến lược, quy hoạch các phân ngành năng lượng: điện, than, dầu khí, NLTT không được xây dựng dựa trên một chiến lược chung toàn ngành năng lượng. Đó là một trong những nguyên nhân chính dẫn đến sự phát triển không đồng bộ, không thống nhất giữa các phân ngành năng lượng cũng như sự phát triển thiếu đồng bộ, thống nhất, cân đối, hài hòa của toàn ngành năng lượng nước ta.

1/ Việc lập chiến lược, quy hoạch các phân ngành năng lược còn có những bất cập, hạn chế, cụ thể là:

Thứ nhất: Chiến lược phát triển năng lượng quốc gia (năm 2007):

Trong Chiến lược này nêu 5 Quan điểm phát triển với tinh thần chủ đạo là: Phát triển năng lượng phải gắn liền với chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của đất nước; Phát triển năng lượng quốc gia phù hợp với xu hướng hội nhập quốc tế; Từng bước hình thành thị trường năng lượng; Phát triển đồng bộ và hợp lý hệ thống năng lượng: điện, dầu khí, than, năng lượng mới và tái tạo; Ứng dụng các thành tựu của kinh tế tri thức để nâng cao hiệu suất, hiệu quả kinh doanh năng lượng; Phát triển năng lượng gắn chặt với giữ gìn môi trường sinh thái, bảo đảm thực hiện phát triển năng lượng bền vững.

Tuy nhiên, đó chỉ mới là những yêu cầu, nguyên tắc chung về định hướng phát triển năng lượng, còn bản thân Chiến lược phát triển năng lượng quốc gia này cũng chưa có các căn cứ để xây dựng như đã nêu trong các quan điểm trên đây. Ví dụ chưa có: Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của đất nước đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2050 (năm 2011 mới có Chiến lược phát triển KT-XH đến năm 2020); Chiến lược tổng thể hội nhập quốc tế (đến năm 2016 mới có cho giai đoạn đến năm 2030), Chiến lược phát triển bền vững (năm 2012 mới có cho giai đoạn đến năm 2020), Chiến lược quốc gia về tăng trưởng xanh (năm 2012 mới có), Chiến lược bảo vệ môi trường (năm 2012 mới có cho giai đoạn đến năm 2030), Chiến lược phát triển khoa học và công nghệ (năm 2011 mới có cho giai đoạn đến năm 2020), Chiến lược sử dụng công nghệ sạch (năm 2013 mới có cho giai đoạn đến năm 2030), Chiến lược phát triển nhân lực (năm 2011 mới có cho giai đoạn đến năm 2020), Chiến lược quốc gia về biến đổi khí hậu (năm 2011 mới có), vv... Chính vì vậy mà nhiều mục tiêu đề ra trong Chiến lược chưa có cơ sở tin cậy. Chẳng hạn như: “Đảm bảo cung cấp đủ năng lượng cho nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội: trong đó năng lượng sơ cấp đến năm 2020 đạt khoảng 100 - 110 triệu TOE (tấn dầu quy đổi), đến năm 2025 khoảng 110 - 120 triệu TOE và đến năm 2050 khoảng 310 - 320 triệu TOE”, hay “đưa tổng công suất các nhà máy lọc dầu lên khoảng 25 đến 30 triệu tấn dầu thô vào năm 2020”, hay mục tiêu về điện hạt nhân, về môi trường, về hội nhập, vv...

Thứ hai: Các chiến lược, quy hoạch các phân ngành năng lượng (điện, than, dầu, khí, NLTT) chưa căn cứ vào Chiến lược phát triển năng lượng quốc gia chung như đã nêu trên mà theo các căn cứ riêng của từng phân ngành thiếu sự liên kết đồng bộ với nhau.

Thứ ba: Các chiến lược, quy hoạch các phân ngành năng lượng được lập dựa vào tiềm năng trữ lượng thiếu tin cậy, hoặc chưa rõ ràng của các nguồn tài nguyên năng lượng như nêu ở điểm 3 dưới đây. Chính vì vậy, quy hoạch điện và quy hoạch than trong nhiều trường hợp chưa xác định được danh mục các dự án đầu tư, hoặc thiếu tính khả thi. Chẳng hạn:

Trong Quy hoạch điện VII điều chỉnh số 428/2016 các dự án điện năng lượng tái tạo chỉ ghi chung một cục: Các công trình “Năng lượng tái tạo gồm thủy điện nhỏ, điện gió, mặt trời, sinh khối, vv...” đưa vào vận hành năm 2016 với tổng công suất là 260MW; năm 2017: 360MW; năm 2018: 520MW; năm 2019: 450MW; năm 2020: 470MW; năm 2021: 790MW; năm 2022: 1.200MW; năm 2023: 1.000MW; năm 2024: 1.200MW; năm 2025: 1.800MW; năm 2026: 2.160MW; năm 2027: 2.910MW; năm 2028: 3.240MW; năm 2029: 3.350MW; năm 2030: 3.530MW. Tổng cộng đến năm 2030 tổng công suất điện từ các nguồn NLTT (không kể thủy điện lớn và vừa) là 27.000MW.

Còn Trong Quy hoạch than điều chỉnh số 403/2016: huy động vào Quy hoạch nguồn than cấp tài nguyên (TN) dự tính 638,5 triệu tấn (bằng 20,9% tổng TN, trữ lượng (TL) huy động vào quy hoạch); TN dự báo 880,4 triệu tấn (bằng 28,9%); tổng cộng TN dự tính và dự báo chiếm gần 50% tổng TN, TL huy động vào Quy hoạch. Hoặc nhu cầu than nhập khẩu đến năm 2020: 37 triệu tấn, năm 2025: 80 triệu tấn và đến 2030: trên 100 triệu tấn, nhưng không rõ nhập từ đâu, bằng cách nào, căn cứ vào đâu và có chắc chắn hay không.

Thứ tư: Quy hoạch một số phân ngành năng lượng dựa vào những căn cứ đã lỗi thời. Ví dụ cả 2 Quy hoạch than số 60/2012 và số 403/2016 đều được xây dựng căn cứ vào Chiến lược phát triển ngành than năm 2008, trong khi nhiều Mục tiêu và Định hướng phát triển đề ra trong Chiến lược này đã quá lỗi thời.

Thứ năm: Chiến lược phát triển ngành điện Việt Nam giai đoạn 2004 - 2010, định hướng đến 2020 phê duyệt theo Quyết định số 176/2004/QĐ-TTg không được quy hoạch điện nào lấy làm căn cứ xây dựng quy hoạch.

Thứ sáu: Cách tiếp cận và phương pháp lập chiến lược, quy hoạch chưa phù hợp với nền kinh tế vận hành theo cơ chế thị trường và hội nhập ngày càng sâu rộng nên có sự biến động mạnh cả về tần số, cả về biên độ và đảo chiều thất thường. Cụ thể là cách tiếp cận và phương pháp xây dựng quy hoạch hiện hành đang theo kiểu phương pháp xây dựng kế hoạch hàng năm.

Thông thường chỉ xây dựng 3 phương án: cao, trung bình (cơ sở) và thấp; hoặc 2 phương án: cao và cơ sở; giữa các phương án chênh lệch nhau không đáng kể trong dài hạn; đặc biệt là thiếu các kịch bản ứng phó với các sự biến động tăng lên, giảm xuống rất mạnh trong kỳ chiến lược, quy hoạch. Đây là một trong những nguyên nhân chính đưa đến thực trạng là các quy hoạch nói chung và quy hoạch các phân ngành năng lượng nói riêng vừa phê duyệt xong, thậm chí đang trong quá trình xem xét phê duyệt thì đã bất cập so với thực tế; chỉ sau một vài năm đã bắt đầu tiến hành xem xét, điều chỉnh và trên thực tế thay vì lẽ ra quy hoạch có vai trò dẫn dắt thực tế đi theo định hướng đã đề ra thì ngược lại quy hoạch lại chạy theo thực tế và chỉ làm nhiệm vụ “hợp thức hóa thực tế”.

Ví dụ, năm 2006 phê duyệt “Quy hoạch phát triển điện lực quốc gia giai đoạn 2006-2015 có xét đến năm 2025” theo Quyết định số 110/2007/QĐ-TTg; thì năm 2011 phê duyệt “Quy hoạch phát triển điện lực quốc gia giai đoạn 2011-2020 có xét đến năm 2030” theo Quyết định số 1208/2011/QĐ-TTg và đến năm 2016 phê duyệt “Đề án Điều chỉnh Quy hoạch phát triển điện lực quốc gia giai đoạn 2011 - 2020 có xét đến năm 2030” theo Quyết định số 428/2016/QĐ-TTg.

Hoặc năm 2012 phê duyệt “Quy hoạch phát triển ngành than Việt Nam đến năm 2020, có xét triển vọng đến năm 2030” theo Quyết định số 60/2012/QĐ-TTg và năm 2016 phê duyệt “Điều chỉnh Quy hoạch phát triển ngành than Việt Nam đến năm 2020, có xét triển vọng đến năm 2030” theo Quyết định số 403/2016/QĐ-TTg.

Như vậy, chỉ sau 1 năm phê duyệt đã bắt đầu xem xét điều chỉnh, hoặc xây dựng lại quy hoạch. Hiện nay đã bắt đầu tiến hành lập lại quy hoạch điện mới (gọi là Quy hoạch điện VIII) thay thế cho Quy hoạch điện VII điều chỉnh số 428/2016 và theo đó sẽ lập lại quy hoạch than, vv...

Thứ bảy: Theo quy định của Luật Quy hoạch năm 2017:

Căn cứ để xây dựng quy hoạch ngành quốc gia gồm có: Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, chiến lược phát triển ngành, lĩnh vực trong cùng giai đoạn phát triển; Quy hoạch cao hơn; Quy hoạch thời kỳ trước.

Ngành năng lượng và liên quan đến ngành năng lượng có các loại quy hoạch sau: Quy hoạch tổng thể về năng lượng; Quy hoạch phát triển điện lực; Quy hoạch hạ tầng dự trữ, cung ứng xăng dầu, khí đốt; Quy hoạch thăm dò, khai thác, chế biến và sử dụng quặng phóng xạ (trong đó có quặng urani làm nguyên liệu nhà máy điện hạt nhân); Quy hoạch thăm dò, khai thác, chế biến và sử dụng các loại khoáng sản (trong đó có than, dầu, khí); Quy hoạch phát triển, ứng dụng năng lượng nguyên tử; Quy hoạch phát triển điện hạt nhân (cả 2 Quy hoạch này theo quy định của Luật Năng lượng Nguyên tử).

Theo quy định tại Điều 16, căn cứ xây dựng nhiệm vụ lập quy hoạch ngành quốc gia (Dự thảo lần 2 Nghị định quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Quy hoạch) gồm có:

1/ Kế hoạch lập quy hoạch được cấp có thẩm quyền phê duyệt.

2/ Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, chiến lược phát triển ngành, các nghị quyết mang tính dài hạn của Đảng.

3/ Các điều ước quốc tế có liên quan mà Việt Nam là thành viên.

4/ Các văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước có liên quan.

5/ Kết quả thực hiện quy hoạch thời kỳ trước.

Với các quy định nêu trên: (1) Không rõ liệu có phải xây dựng chiến lược năng lượng quốc gia và chiến lược các phân ngành năng lượng như hiện hành hay không hay chỉ cần Quy hoạch tổng thể về năng lượng là đủ? (2) Việc điều tra, khai thác, sử dụng các nguồn năng lượng tái tạo (sinh khối, địa nhiệt, gió, mặt trời, các loại năng lượng đại dương: sóng biển, thủy triều, chênh lệch nhiệt đại dương, dòng chảy đại dương, vv...) không rõ thuộc đối tượng điều chỉnh của Quy hoạch tổng thể về năng lượng hay loại quy hoạch nào? vv...

2/ Các nguồn tài nguyên năng lượng chưa được điều tra, đánh giá, xác định trữ lượng khả dụng theo yêu cầu làm cơ sở cho việc xây dựng quy hoạch nói chung và các dự án đầu tư khai thác, sử dụng nói riêng.

Cụ thể là:

Mặc dù Chiến lược phát triển năng lượng quốc gia đề ra mục tiêu: “Nâng cao độ chính xác trong việc đánh giá trữ lượng các nguồn năng lượng sơ cấp (than, dầu khí, thuỷ điện và u-ra-ni-um)” và đề ra định hướng phát triển năng lượng tái tạo: “cần có kế hoạch và đầu tư thích đáng cho điều tra bổ sung các số liệu, tiến tới quy hoạch, phân vùng các dạng năng lượng này để có kế hoạch đầu tư, khai thác hợp lý”. Hoặc Chiến lược phát triển năng lượng tái tạo của Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050 được phê duyệt theo Quyết định số 2068/2015/QĐ-TTg đề ra mục tiêu, định hướng phát triển NLTT nói chung và phát triển điện từ nguồn NLTT nói riêng rất cao. Hoặc Quy hoạch điện số 428/2016 đề ra mục tiêu đến năm 2030 tổng công suất điện từ các nguồn NLTT (không kể thủy điện lớn và vừa) là 27.000 MW nhưng không nêu rõ căn cứ vào tiềm năng trữ lượng các nguồn năng lượng tái tạo như thế nào, bao nhiêu và ở đâu.

Bộ Tài nguyên và Môi trường được giao nhiệm vụ: “Chỉ đạo việc phối hợp với các bộ, ngành liên quan tổ chức khảo sát, thăm dò đánh giá trữ lượng các nguồn tài nguyên năng lượng”. Nhưng đến nay, Bộ Công Thương cũng chỉ mới đang phối hợp với các tổ chức như: WB, GIZ và KfW tiến hành Chương trình đo gió tại khoảng 30 điểm trên toàn quốc, còn năng lượng mặt trời chủ yếu mới có số liệu chung về số giờ nắng bình quân năm và cường độ bức xạ kWh/m2 ngày theo các vùng miền mà “chưa chủ trì, phối hợp với các bộ, cơ quan liên quan tổ chức điều tra, đánh giá tiềm năng các nguồn NLTT trong cả nước” để xây dựng cơ sở dữ liệu tiềm năng các nguồn NLTT đầy đủ phục vụ “xây dựng quy hoạch phát triển các nguồn NLTT quốc gia, trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt” như nhiệm vụ được giao trong Chiến lược phát triển NLTT nêu trên.

Ngoài ra, hệ thống tiêu chuẩn quốc gia, tiêu chuẩn chuyên ngành, tiêu chuẩn thiết kế, vận hành... đối với lĩnh vực NLTT nói chung và điện NLTT nói riêng còn thiếu và chưa đồng bộ.

Nguồn tài nguyên than có mức độ thăm dò còn rất hạn chế, độ tin cậy rất thấp. Theo Quy hoạch than số 403/2016 tổng tài nguyên than đã được điều tra đánh giá và thăm dò tính đến 31/12/2015 là 48,88 tỉ tấn. Trong đó, trữ lượng (TL) là 2,26 tỉ tấn (chiếm 4,62%), tài nguyên (TN) chắc chắn: 161 triệu tấn (chiếm 0,33%) và TN tin cậy là 1.137 triệu tấn (chiếm 2,33%); tổng cộng là 7,23%, còn lại là TN dự tính là 2,7 tỉ tấn (chiếm 5,5%), TN dự báo 42,6 tỉ tấn (chiếm 87,2%), tổng cộng là 92,77%. Trong khi đó, việc đầu tư thăm dò nâng cấp trữ lượng có nhiều rào cản từ việc cấp phép, chồng lấn quy hoạch của địa phương nên thực hiện chậm so với tiến độ đề ra trong Quy hoạch than 403/2016. Hoặc để đáp ứng nhu cầu than trong nước Quy hoạch đề ra nhiệm vụ nhập khẩu than với khối lượng lớn hàng chục triệu tấn đến 100 triệu tấn mỗi năm nhưng không rõ nhập khẩu từ đâu, bao nhiêu, nhập như thế nào, cho hộ tiêu thụ nào, vv...

Nguồn tài nguyên năng lượng sinh khối có tiềm năng lớn nhưng cũng chưa được điều tra, đánh giá, xác định trữ lượng khả dụng (khả thi về kỹ thuật và kinh tế) để lập quy hoạch khai thác, sử dụng. Các nguồn tài nguyên năng lượng địa nhiệt, urani, năng lượng đại dương, vv... cũng trong tình trạng tương tự, thậm chí còn tệ hơn.

3/ Tình hình cung cầu năng lượng tiềm ẩn một số rủi ro đối với đảm bảo an ninh năng lượng.

Thứ nhất: Các nguồn tài nguyên năng lượng chưa được điều tra, đánh giá, xác định trữ lượng khả dụng như đã nêu trên. Điều đó có nguy cơ ảnh hưởng đến việc thực hiện các mục tiêu về sản lượng đã đề ra trong các quy hoạch của các phân ngành năng lượng: điện, than, dầu, khí và năng lượng tái tạo.

Thứ hai: Nhập khẩu than với quy mô hàng chục đến trăm triệu tấn, nhưng đang thực hiện theo kiểu “mò cua, bắt ốc” được chăng hay chớ mà chưa có chiến lược đồng bộ từ khâu nghiên cứu tìm kiếm nguồn than, thương thảo, ký kết hợp đồng dài hạn đến tổ chức thực hiện, kể cả đầu tư ra nước ngoài khai thác than, xây dựng hệ thống logistics phục vụ nhập khẩu than nhằm đảm bảo nhập khẩu than ổn định với giá cả hợp lý.

Thứ ba: Chưa có quy hoạch xây dựng hệ thống kho dự trữ than quốc gia nhằm ứng phó với sự bất ổn trong cung ứng nguồn than bởi các biến động thị trường và phi thị trường ngày càng khốc liệt.

Thứ tư: Nhiều dự án nhiệt điện than bị chậm tiến độ, sẽ có nguy cơ ảnh hưởng đến việc cung ứng điện đáp ứng nhu cầu trong trường hợp tình trạng khô hạn kéo dài làm giảm sản lượng thủy điện hiện đang chiếm trên 40% tổng sản lượng điện cả nước.

Thứ năm: Cơ chế chính sách đối với sản xuất kinh doanh năng lượng nói chung, trong đó có sản xuất kinh doanh than hiện đang nửa vời giữa theo cơ chế thị trường và theo cơ chế kế hoạch hóa, chưa gắn với đảm bảo an ninh năng lượng, chưa theo đúng mục tiêu “hình thành và phát triển thị trường năng lượng cạnh tranh lành mạnh” đề ra trong Chiến lược phát triển năng lượng quốc gia.

III. KIẾN NGHỊ GIẢI PHÁP

Thứ nhất: Về việc thực hiện quy định của Luật Quy hoạch 2017 đối với ngành năng lượng:

Ngành năng lượng gồm: năng lượng sơ cấp - gồm năng lượng không tái tạo (dầu, khí đốt, than, năng lượng hạt nhân) và năng lượng tái tạo (thủy điện, sinh khối, địa nhiệt và các loại năng lượng tái tạo khác) và điện năng.

Đề nghị hệ thống chiến lược và quy hoạch ngành năng lượng gồm có:

1/ Chiến lược phát triển năng lượng quốc gia (thay cho Quy hoạch tổng thể về năng lượng) để làm cơ sở cho việc lập quy hoạch các phân ngành năng lượng nhằm đảm bảo sự đồng bộ, thống nhất, cân đối toàn ngành năng lượng.

2/ Quy hoạch thăm dò, khai thác, chế biến và sử dụng tài nguyên năng lượng không tái tạo (gồm dầu mỏ, khí thiên nhiên, than đá và các tài nguyên năng lượng không tái tạo khác, trừ quặng urani).

3/ Quy hoạch khai thác, sử dụng tài nguyên năng lượng tái tạo (gồm thủy năng, năng lượng gió, năng lượng mặt trời, địa nhiệt, sinh khối và các tài nguyên năng lượng tái tạo khác).

4/ Quy hoạch phát triển điện lực (nên gộp cả Quy hoạch phát triển điện hạt nhân vào đây để đảm bảo sự đồng bộ, thống nhất vì cùng mục tiêu phát triển điện năng).

5/ Quy hoạch thăm dò, khai thác, chế biến và sử dụng quặng phóng xạ.

6/ Quy hoạch phát triển, ứng dụng năng lượng nguyên tử.

Hai quy hoạch quặng phóng xạ và năng lượng nguyên tử ngoài các mục tiêu khác phải đảm bảo thực hiện mục tiêu năng lượng đề ra trong Chiến lược phát triển năng lượng quốc gia.

7/ Quy hoạch hạ tầng dự trữ, cung ứng xăng dầu, khí đốt và than, cần bổ sung thêm than vì than sẽ đóng vai trò rất quan trọng trong đảm bảo an ninh năng lượng quốc gia thời gian tới, chiếm tỷ trọng trên 50% nguồn điện cả nước sau năm 2020. Hơn nữa, ngoài nguồn than khai thác trong nước còn có nguồn than nhập khẩu với khối lượng lớn chịu nhiều tác động của thị trường và bối cảnh quốc tế nên cần phải có hạ tầng dự trữ than.

Thứ hai: Tăng cường tập trung đầu tư nghiên cứu, điều tra, đánh giá để xác định trữ lượng khả dụng (khả thi về kỹ thuật và kinh tế) của các nguồn tài nguyên năng lượng theo đúng mục tiêu, phương hướng đã đề ra trong Chiến lược phát triển năng lượng quốc gia 2007 và Chiến lược phát triển năng lượng tái tạo Việt Nam 2015.

Đặc biệt, nguồn tài nguyên năng lượng hóa thạch (than, dầu, khí) là có hạn và đến nay đã tiệm cận giới hạn tiềm năng của chúng, thậm chí đã có dấu hiệu suy giảm. Nguồn tài nguyên năng lượng tái tạo tuy phong phú và tiềm năng lớn, song việc khai thác, sử dụng chúng cho phát triển điện gặp nhiều khó khăn, hạn chế nên phải có lộ trình thích hợp. Còn việc nhập khẩu than, năng lượng cũng chỉ ở mức nhất định chứ không thể vô hạn, bởi cả lý do khó khăn về nguồn nhập khẩu và lý do bất ổn, hạn chế tính tự chủ của nền kinh tế, trong khi nhu cầu năng lượng nói chung và điện nói riêng của nền kinh tế nước ta ngày càng tăng cao.

Do vậy, để đáp ứng nhu cầu năng lượng và điện năng tăng cao một cách an toàn, ổn định, trong thời gian tới phải tiếp tục đẩy mạnh thăm dò, đánh giá trữ lượng nguồn tài nguyên quặng urani, trên cơ sở đó lập quy hoạch và kế hoạch phát triển điện hạt nhân một cách phù hợp để tiếp tục triển khai thực hiện các dự án điện hạt nhân.

Thứ ba: Đổi mới tư duy, cách tiếp cận và phương pháp lập quy hoạch các phân ngành năng lượng: điện, than, dầu khí và năng lượng tái tạo theo tinh thần sau:

Phương pháp xây dựng quy hoạch theo nguyên tắc chung là:

1/ Xác định miền min - max (tối thiểu - tối đa) về nhu cầu, tức là xác định giới hạn mức thấp nhất và giới hạn mức cao nhất về nhu cầu có thể xảy ra trong tương lai (dạng hình cánh quạt: càng xa trong tương lai thì miền biến động càng rộng hơn).

2/ Xây dựng 3 phương án đáp ứng nhu cầu gồm: P/a cơ sở (thường là bằng P/a trung bình giữa min và max), P/a max và P/a min, tính toán cụ thể cho 3 P/a này.

3/ Dự kiến các tình huống biến động so với P/a cơ sở (khả năng tăng lên theo hướng P/a max hay giảm xuống theo hướng P/a min). Theo đó, xây dựng các kịch bản điều chỉnh thích hợp tương ứng với từng tình huống biến động như đình hoãn, giảm, giãn, hoặc đẩy nhanh tiến độ các dự án, hoạt động liên quan, vv... Sau này, khi thực hiện, nếu mọi sự biến động nằm trong miền giới hạn min - max đã xác định thì Ban chỉ đạo tổ chức thực hiện quy hoạch được quyền điều chỉnh theo các kịch bản đã định liệu trước. Chỉ khi nào có sự biến động vượt ra ngoài miền giới hạn min - max đã xác định thì mới kiến nghị xây dựng lại quy hoạch.

Thứ tư: Đối với ngành than và nhập khẩu than:

1/ Vì tài nguyên than là không tái tạo và được xác định là nguồn lực quan trọng phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, cần phải khai thác tận thu tối đa, cho nên để tránh tổn thất than phải quy định trên cùng một địa bàn ưu tiên thực hiện Quy hoạch than trước, các quy hoạch khác không được chồng lấn, hoặc gây cản trở việc thực hiện quy hoạch than và chỉ được thực hiện sau khi kết thúc khai thác than.

2/ Việc cấp phép thăm dò và khai thác than nên theo nguyên tắc cấp phép đến tận đáy tầng than chứ không nên theo từng mức (độ sâu) nhất định như hiện nay. Làm như vậy để người được cấp phép chịu trách nhiệm đến cùng việc khai thác than đến tận đáy tầng than, nhờ thế mà họ sẽ có trình tự thăm dò và khai thác hợp lý, cũng như bảo vệ tài nguyên than chưa khai thác nhằm mục tiêu khai thác hiệu quả và tận thu tối đa tài nguyên than theo quy định của Luật Khoáng sản.

3/ Giai đoạn tới chuyển sang khai thác hầm lò là chính, còn những mỏ lộ thiên sẽ phải khai thác xuống sâu hàng trăm mét so với bề mặt. Khi đó vấn đề đảm bảo an toàn lao động và khai thác tận thu tài nguyên là đòi hỏi đặt ra vô cùng bức thiết. Trong điều kiện đó vì mục tiêu lợi nhuận thì công ty tư nhân sẽ khó lòng đáp ứng.

Cho nên việc cổ phần hóa Tập đoàn CN Than - Khoáng sản Việt Na (TKV) và Tổng công ty Đông Bắc nên xem xét thực hiện theo hướng: Cái gì Nhà nước cần nắm để đảm bảo an ninh năng lượng thì Nhà nước nắm giữ 100%; còn cái gì Nhà nước không cần nắm thì để tư nhân làm tất, không nên theo kiểu “nửa nạc, nửa mỡ” như hiện nay. Đặc biệt, tránh lợi dụng cổ phần hóa doanh nghiệp để thâu tóm đất đai và tài nguyên khoáng sản.

Công ty cổ phần là một hình thức phổ biến và ưu việt hiện nay trên thế giới nhưng với điều kiện là do các ông chủ thực sự nắm giữ, quản lý, điều hành công ty. Còn đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước trong các công ty cổ phần có vốn nhà nước hiện nay không phải là các ông chủ thực sự, họ chỉ là người làm thuê cho Nhà nước, cho nên không tránh khỏi những bất cập của các "ông chủ hờ" như thực tế đã diễn ra thời gian qua.

4/ Về nhập khẩu than:

- Chính phủ và các bộ, ngành liên quan có biện pháp, chính sách thích hợp đẩy mạnh nghiên cứu, tìm hiểu các tiềm năng tài nguyên than và cơ hội đầu tư, pháp luật quốc tế về thương mại và đầu tư, văn hóa bản địa, nguồn nhân lực, vv... của các nước có tiềm năng tài nguyên than, trên cơ sở đó xây dựng và tổ chức thực hiện chiến lược đầu tư ra nước ngoài khai thác than.

- Nhà nước thực hiện hoặc có chính sách, giải pháp thích hợp hỗ trợ, khuyến khích doanh nghiệp đầu tư xây dựng hệ thống hạ tầng và hậu cần (logistics) phục vụ SXKD và cung ứng than, kể cả phục vụ nhập khẩu than.

- Có biện pháp thúc đẩy, liên kết và hướng dẫn các doanh nghiệp sản xuất kinh doanh than hợp tác, hợp lực với các doanh nghiệp sử dụng than trong nước trong việc nhập khẩu than và đầu tư ra nước ngoài khai thác than.

- Có biện pháp, chính sách khuyến khích, thúc đẩy các đơn vị ngành than đẩy mạnh hội nhập và tăng cường hợp tác sâu rộng với các đối tác nước ngoài.

Đồng thời, phát triển thị trường than trong nước gắn với đảm bảo an ninh năng lượng quốc gia trên cơ sở:

- Xây dựng lộ trình, các điều kiện và tái cơ cấu ngành than để phát triển thị trường than vận hành theo yêu cầu công khai, minh bạch, thông thoáng, cạnh tranh bình đẳng, lành mạnh.

- Xây dựng lộ trình thực hiện SXKD than theo cơ chế thị trường gắn với đảm bảo an ninh năng lượng quốc gia.

- Quản lý thị trường than và các biện pháp thực hiện vai trò của than đối với đảm bảo an ninh năng lượng.

Thứ năm: Xây dựng và ban hành cơ chế chính sách phát triển năng lượng đồng bộ theo hướng tăng trưởng xanh, bền vững, trong đó:

1/ Tăng cường việc đấu giá thực hiện dự án đối với các dự án năng lượng tái tạo và áp dụng chính sách Tiêu chuẩn tỷ lệ năng lượng tái tạo - RPS (Renewable Portfolio Standard) thay vì trợ giá qua biểu giá FIT (feed-in-tariff) như kinh nghiệm nhiều nước đang triển khai thực hiện.

2/ Tiếp tục phát triển nhiệt điện than, nhưng với công nghệ mới, hiệu suất cao, giảm tiêu hao than và giảm phát thải (cả khí thải và chất thải rắn); tăng cường tái chế sử dụng tro xỉ nhiệt điện than.

3/ Quyết liệt thực hiện sử dụng năng lượng tiết kiệm, hiệu quả, coi đó là biện pháp hàng đầu trong việc đáp ứng nhu cầu năng lượng và phát triển năng lượng bền vững.

4/ Đẩy mạnh phát triển cơ khí năng lượng để nâng cao mức độ tự chủ và hiệu quả trong phát triển năng lượng.

Ngoài ra, cần hoàn thiện công tác thống kê năng lượng theo hướng nâng cao độ chính xác, đồng bộ, thống nhất và kịp thời trên mọi cấp độ: toàn bộ nền kinh tế, từng ngành, từng vùng, từng cấp từ trung ương đến địa phương.

Hiện nay, số liệu về năng lượng trong các thống kê khác nhau có sự khác nhau đáng kể. Điều đó không những làm giảm độ tin cậy của bản thân các số liệu thống kê, phản ánh chưa đúng kết quả thực tế đạt được của ngành năng lượng cũng như mối quan hệ giữa năng lượng và kinh tế mà còn làm giảm độ chính xác của công tác dự báo khi thực hiện dự báo căn cứ vào các số liệu đó.

Lưu ý: Mọi trích dẫn và sử dụng bài viết này cần được sự đồng ý của tác giả thông qua Tạp chí Năng lượng Việt Nam.