Đề xuất mô hình, lộ trình đầu tư tư nhân vào lưới điện truyền tải ở Việt Nam

EVN tiếp tục thua lỗ, tiếp tục đề xuất tăng giá điện - Phân tích nguyên nhân và gợi mở lộ trình mới Kết quả sản xuất, kinh doanh của Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN) trong 6 tháng đầu năm 2023 tiếp tục báo lỗ hơn 29.000 tỷ đồng, mặc dù giá điện bán lẻ đã được tăng 3% kể từ ngày 4/5/2023. Vậy, nguyên nhân nào mà EVN tiếp tục thua lỗ và tiếp tục đề xuất tăng giá điện? Phân tích nguyên nhân và đề xuất giải pháp của chuyên gia Tạp chí Năng lượng Việt Nam.

Theo Quy hoạch điện VIII đã được phê duyệt, nhu cầu điện được dự báo sẽ tăng với tốc độ hàng năm là 7,9 - 8,9 % và tổng công suất phát điện sẽ tăng từ 77 GW lên 122 GW đến 146 GW vào năm 2030. Trong đó, 36% đến 47% điện năng sẽ được tạo ra từ năng lượng tái tạo (bao gồm năng lượng gió, mặt trời và thủy điện). Điều này dẫn đến nhu cầu rất lớn về xây dựng đường dây truyền tải điện mới và cải tạo, với tổng chi phí đầu tư ước tính từ 15,2 đến 15,6 tỷ USD (theo Quy hoạch điện VIII).

Trong khi đó, khả năng vay vốn để tiếp tục đầu tư vào ngành điện (nguồn, lưới điện) cũng bị hạn chế, do tổng nợ của EVN và cả của Tổng công ty Truyền tải điện Quốc gia (EVNNPT) đều ở mức cao, không có bảo lãnh của Chính phủ. Tình hình tài chính của EVN và EVNNPT khó có khả năng cải thiện nhanh chóng do chính sách giá điện và giá truyền tải hiện tại (79,08 VND/kWh) đều chịu điều phối quyết định của Chính phủ, khó có khả năng tăng cao để bù lỗ chi phí.

Đầu tư tư nhân đã được khuyến khích từ năm 2004, nhưng bị hạn chế do khuôn khổ pháp lý. Theo Luật số 03/2022/QH15, các nhà đầu tư tư nhân được phép phát triển và vận hành các tài sản lưới điện. Tuy nhiên, khung đầu tư thực hiện như các nghị định, quy định hướng dẫn thực hiện làm rõ thi hành trên thực tế chưa được ban hành. Cho đến hiện nay vẫn chưa có mô hình đầu tư tư nhân vào lưới điện được triển khai, mới chỉ có các dự án truyền tải gắn với phát điện được cho phép (Thông tư 57, Thông tư 02/2019/TT-BCT, Thông tư 18/2020/TT-BCT) và đã có các dự án loại này trên thực tế.

Các dự án cơ sở hạ tầng truyền tải theo hình thức đối tác công tư (PPP) có thể được thực hiện theo Luật PPP. Tuy vậy, cho đến nay chưa có dự án cơ sở hạ tầng PPP nào được đề xuất. Cơ sở để các nhà đầu tư có thể phát triển các dự án hạ tầng lưới điện theo Luật Đầu tư cần có hướng dẫn, quy định bổ sung. Chưa có sự phát triển của khu vực tư nhân trên quy mô lớn do khung pháp lý cho đầu tư của khu vực tư nhân, xác định giá truyền tải, các vấn đề liên quan đến đất đai và cơ sở cho việc chuyển giao tài sản truyền tải.

Có một số vấn đề vướng mắc chính là đầu tư của tư nhân cần phải được làm rõ trong quy hoạch điện lực quốc gia và quy hoạch kinh tế tổng thể các khu vực và các tỉnh. Giá đền bù đất đai theo giá nhà nước và giá thị trường phải được cân bằng lại. Ngoài ra, chuyển giao tài sản truyền tải điện cần phải được làm rõ, trong hoặc ngoài khuôn khổ PPP.

Trên thế giới, có nhiều dạng mô hình đầu tư tư nhân khác nhau đã được triển khai, trong đó có 4 mô hình chính, kèm theo một số biến thể của các mô hình này:

- Tư nhân hóa: Chuyển giao toàn bộ tài sản lưới điện cho công ty tư nhân (thông qua bán, chuyển giao cổ phiếu…). Công ty tư nhân chịu trách nhiệm và nghĩa vụ phát triển lưới điện cho khu vực được chuyển giao.

- Nhượng quyền toàn bộ lưới điện: Giống như mô hình tư nhân hóa. Tuy nhiên, có thời hạn ngắn hơn. Thông thường được thực hiện thông qua đấu thầu chuyển nhượng có thời hạn.

- Truyền tải điện độc lập (Independent Power Transmissions - IPT) - ví dụ như BOOT, BOO, BOT. Mô hình này thông thường thông qua đấu thầu và giao quản lý một, hoặc một vài đường dây truyền tải cho công ty tư nhân qua hợp đồng dài hạn được trả phí dựa theo khả năng truyền tải của đường dây.

- Đường dây thu phí: Xây dựng và vận hành một đường dây độc lập để thu phí. Phần lớn là các đường dây truyền tải một chiều (HVDC). Mô hình thu phí này thông thường được đầu tư để truyền tải điện từ vùng giá điện thấp sang vùng giá cao và do tư nhân tự đề xuất.

Qua đánh giá sơ bộ của chuyên gia Tạp chí Năng lượng Việt Nam: Theo một số tiêu chí như phân bổ rủi ro, khả thi về kinh tế, nhân rộng, thích hợp với bối cảnh và khung chiến lược chính sách, mô hình BO(O)T là có khả năng áp dụng thích hợp nhất ở Việt Nam. Tuy nhiên, cần phải có sự nghiên cứu chuyên sâu hơn nữa để có thể đưa ra một mô hình thích hợp cho việc tham gia của tư nhân vào lưới truyền tải ở nước ta.

Còn nhiều vấn đề cần phải được nghiên cứu xem xét, đưa ra các chính sách kịp thời, gỡ bỏ các rào cản thì các thành phần kinh tế tư nhân mới có thể tham gia vào lưới truyền tải được. Dưới đây là một số quan điểm đánh giá, nhận định, đề xuất của chuyên gia Tạp chí Năng lượng Việt Nam:

Thứ nhất: Vấn đề an ninh cung cấp điện. Có nhiều quan ngại về vấn đề an ninh cung cấp điện do các tuyến đường dây truyền tải có thể đóng vai trò quan trọng xương sống, trụ cột, đi qua khu vực an ninh quốc phòng… Tuy nhiên, theo nhìn nhận của nhiều chuyên gia, thì vấn đề này không quá quan ngại, vì vấn đề vận hành các đường dây và trạm biến áp này vẫn nằm trong sự quản lý vận hành chung, bất cứ một tuyến đường dây truyền tải nào để được đầu tư vẫn phải có sự chấp thuận phê duyệt của nhà nước và cấp cấp có thẩm quyền.

Hơn nữa, về mặt kỹ thuật, đối với một hệ thống điện lớn như của Việt Nam trong tương lai, thì một tuyến đường dây, hoặc trạm biến áp với khả năng mang tải tới 2.000 MW cũng chỉ có vai trò rất nhỏ, khó có thể có ảnh hưởng lớn, lâu dài tới an ninh cung cấp và vận hành hệ thống điện.

Thứ hai: Vấn đề về độc quyền tuyến đường dây, hoặc trạm biến áp của tư nhân hoàn toàn có thể giải quyết qua các cơ chế áp đặt “Open access” (quyền được đấu nối và chia sẻ).

Ngoài ra, vấn đề vận hành sửa chữa hoàn toàn có thể được giao cho đơn vị vận hành chuyên nghiệp (thuê).

Thứ ba: Điều độ vận hành mang tải của lưới truyền tải này là vấn đề cần quan tâm, làm rõ thông qua quy chế điều độ công khai và có kiểm soát, do có sự độc quyền của EVN và A0. Cần thiết phải có sự tách biệt A0 ra khỏi EVN để đảm bảo tính độc lập, minh bạch trong khai thác điều độ lưới điện truyền tải tư nhân xây dựng. Hoặc các hợp đồng theo dạng BO(O)T phải được ràng buộc chặt chẽ đảm bảo vấn đề tính khả thi về mặt kinh tế - kỹ thuật.

Thứ tư: Phí truyền tải sẽ là một trong các trở ngại lớn nhất. Cần xây dựng phương pháp tính phí truyền tải điện phù hợp, phí truyền tải phải ở mức độ nào đó để đủ bù đắp chi phí và doanh nghiệp truyền tải có lãi.

Hiện nay, phí truyền tải chỉ hơn 86 đồng/kWh và dự kiến tăng lên cao nhất là 145,37 đồng/kWh trong giai đoạn 2021 - 2030 là thấp, cần được điều chỉnh. Với mức phí này, chỉ doanh nghiệp đầu tư nguồn điện có nhu cầu đầu tư lưới để giải tỏa công suất của mình thì mới có lãi.

Một số đề xuất về lộ trình phát triển:

Để đáp ứng nhu cầu phát triển hạ tầng và năng lực truyền tải, rất nhiều quốc gia đã tạo điều kiện cho khu vực tư nhân tiếp cận để đạt được mức tăng đáng kể trong đầu tư. Các quốc gia này bao gồm: Ấn Độ, Peru, Philippines, Hoa Kỳ, Vương quốc Anh và vùng lãnh thổ Đài Loan, bên cạnh nhiều quốc gia khác. Kết quả đánh giá sơ bộ qua kinh nghiệm quốc tế và điều kiện của Việt Nam cho thấy: Mô hình IPT (truyền tải điện độc lập) là phù hợp nhất. Tuy nhiên, cần phải có các bước tiếp theo để có thể triển khai được mô hình IPT này. Báo cáo của Ngân hàng Thế giới đã đề xuất như sau [1]:

- Triển khai xây dựng cơ sở pháp lý và cơ chế hỗ trợ cho tư nhân tham gia đầu tư vòa lưới điện.

- Triển khai thí điểm mô hình IPT, đồng thời cũng triển khai nghiên cứu các dạng mô hình khác cho tư nhân tham gia vào đầu tư vận hành lưới điện.

- Xây dựng lộ trình đề rõ giai đoạn nào cho phép tư nhân tham gia đấu thầu các dự án truyền tải.

- Xây dựng mô hình giá phí truyền tải thích hợp, theo tiêu chí khả năng truyền tải của đường dây.

- Cơ chế đảm bảo dòng tiền cho các dự án IPT và cơ chế vay tín dụng tốt cho các dự án này.

- Hoàn thiện hồ sơ cho các dự án lựa chọn để có thể kêu gọi nhà đầu tư nước ngoài.

- Thực hiện đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư cho dự án IPT.

Với nhu cầu đầu tư rất lớn cho lưới điện truyền tải được phê duyệt trong Quy hoạch điện VIII, cần thiết phải thúc đẩy nhanh các thủ tục pháp lý và xây dựng cơ sở, mô hình thích hợp cho phép tư nhân đầu tư vào lưới điện truyền tải. Mặt khác, triển khai ngay các nghiên cứu và triển khai thí điểm sớm mô hình lựa chọn cho 1, hoặc 2 dự án đã được đánh giá sơ bộ phù hợp cho tư nhân tham gia đầu tư [3], đúc rút kinh nghiệm để có thể hoàn thiện và mở rộng cho giai đoạn sau 2031./.

NGUYỄN ANH TUẤN (B) - THƯỜNG TRỰC HỘI ĐỒNG KHOA HỌC TẠP CHÍ NĂNG LƯỢNG VIỆT NAM

[1] “Linking Up: Public-Private Partnerships in Power Transmission in Africa”, World bank groups, 2017.

[2] “Private Sector Participation in Electricity Transmission and Distribution”, ESMAP – WB, 2015.

[3] “Assessment for Private Sector Involvement in Power Transmission in the Asia Pacific Region” – Country report – Vietnam, IFC, 2022.