Chậm ban hành Kế hoạch thực hiện Quy hoạch điện VIII - Nguyên nhân, hệ lụy và giải pháp

Các khuyến nghị về phát triển điện LNG trong Quy hoạch điện VIII của Việt Nam Trong bài viết dưới đây, chuyên gia Tạp chí Năng lượng Việt Nam sẽ phân tích chiến lược (SWOT) trong phát triển ngành điện LNG của Việt Nam (điểm mạnh, điểm yếu; cơ hội, rủi ro, thách thức) và các khuyến nghị về phát triển điện LNG trong Quy hoạch điện VIII. Rất mong nhận được sự chia sẻ, thảo luận của các chuyên gia, nhà quản lý và bạn đọc.

Những thay đổi cơ bản khi lập Quy hoạch điện VIII:

“Điện là ngành hạ tầng quan trọng, phát triển điện lực phải đi trước một bước tạo nền tảng thúc đẩy phát triển nhanh, bền vững đất nước, xây dựng nền kinh tế độc lập, tự chủ, nâng cao đời sống nhân dân và bảo đảm quốc phòng, an ninh. Quy hoạch phát triển điện phải có tầm nhìn dài hạn, hiệu quả, bền vững và đặt lợi ích quốc gia, dân tộc lên trên hết, trước hết” [1].

Quy hoạch điện VIII được xây dựng trong bối cảnh đặc biệt, chịu nhiều thách thức của đất nước, của ngành điện, cũng như các biến động trên thế giới. Xung đột vũ trang giữa Nga với Ucraina đã gây ra khủng hoảng năng lượng toàn cầu. Rồi ảnh hưởng của dịch Covid-19, cam kết Net zero vào năm 2050 của Việt Nam và yêu cầu phải “mang tính động và mở”, nên sau nhiều lần rà soát, sửa đổi, bổ sung, ngày 15/5/2023 Quy hoạch điện VIII mới được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt.

Đặc điểm nổi bật của Quy hoạch điện VIII khác với những Quy hoạch điện lực quốc gia trước đây - đó là không đưa ra thống kê danh sách cụ thể các dự án nguồn, lưới điện sẽ được thực hiện theo từng thời gian cụ thể, mà chỉ đưa ra danh mục các nguồn điện, lưới điện quan trọng, ưu tiên đầu tư của ngành điện sẽ được cải tạo, xây mới và đưa vào vận hành trong giai đoạn 2021 - 2030. Chính vì yếu tố này, nên sau khi Quy hoạch điện VIII được phê duyệt, Thủ tướng chính phủ đã yêu cầu Bộ Công Thương khẩn trương lập Kế hoạch thực hiện. Đây cũng là điều được quy định trong Luật Quy hoạch (năm 2017).

Nguyên nhân việc chậm ban hành Kế hoạch thực hiện Quy hoạch điện VIII:

Theo quy định của pháp luật về quy hoạch, kế hoạch thực hiện quy hoạch được ban hành sau khi quy hoạch được phê duyệt để các cấp, các ngành tổ chức thực hiện đồng bộ, hiệu quả, bảo đảm các mục tiêu của quy hoạch. Việc hoàn thiện Kế hoạch thực hiện Quy hoạch điện VIII là yêu cầu rất quan trọng, cấp bách, không được để chậm trễ thêm, làm ảnh hưởng đến việc triển khai các dự án và việc cung ứng đủ điện cho sản xuất, kinh doanh, tiêu dùng của nhân dân. Do yêu cầu cấp bách phê duyệt Kế hoạch, Chính phủ đã yêu cầu Bộ Công Thương chịu trách nhiệm rà soát, hoàn thiện danh mục các dự án năng lượng tái tạo tại các địa phương bảo đảm công khai, minh bạch, tổng thể, trình Thủ tướng trong Kế hoạch lần này. Yêu cầu của Chính phủ là chỉ đưa vào Kế hoạch các nội dung bảo đảm đầy đủ căn cứ pháp lý và được pháp luật quy định cụ thể, tuyệt đối tránh việc thực hiện tùy tiện và cơ chế xin - cho.

Tuy nhiên, đã 10 tháng (kể từ khi có Quyết định số 500/QĐ-TTg phê duyệt Quy hoạch điện VIII), đến nay (sau 7 lần Bộ Công Thương trình Dự thảo Kế hoạch), Thủ tướng Chính phủ vẫn chưa thể phê duyệt. Bộ Công Thương được giao tiếp tục làm việc với các địa phương (chưa cung cấp đủ thông tin các dự án) để hoàn thiện việc bổ sung Kế hoạch, đáp ứng các mục tiêu và yêu cầu tổng thể của Quy hoạch.

Cùng với việc hoàn thiện dự thảo Quyết định phê duyệt Kế hoạch, Thường trực Chính phủ yêu cầu làm rõ trách nhiệm của các địa phương, của cơ quan tư vấn lập Kế hoạch và của Bộ Công Thương. Rất nhiều dự án điện đang chờ Kế hoạch này để bắt đầu thực hiện. Tuy nhiên, giữa Bộ Công Thương và các địa phương vẫn chưa thể tìm được tiếng nói chung.

Thường trực Chính phủ trong các cuộc họp xem xét Dự thảo Kế hoạch thực hiện Quy hoạch điện VIII đã nhiều lần nhắc lại “tuyệt đối tránh việc thực hiện tùy tiện và cơ chế xin - cho”. Điều này thể hiện nhiều vấn đề trong quản lý Nhà nước và đặt ra các câu hỏi: Việc “đặt lợi ích quốc gia, dân tộc lên trên hết, trước hết” đã được các cấp, từ trung ương đến địa phương quán triệt để thực hiện hay chưa? Phải chăng, yêu cầu về nội dung của Kế hoạch quá khó để Bộ Công Thương không đáp ứng được?

Những hệ lụy đến an ninh cung cấp điện của Việt Nam:

Theo thông lệ, Quy hoạch phát triển điện lực quốc gia thời kỳ 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050 sẽ được bắt đầu triển khai thực hiện từ đầu năm 2021. Tuy nhiên, như nhiều lý do đã nêu ở trên, ngày 15/5/2023 Quy hoạch điện VIII mới được Thủ tướng phê duyệt - tức là đã chậm khoảng 2,5 năm so với nhu cầu phát triển điện lực giai đoạn 2021 - 2030. Cũng do sự thay đổi về Luật Quy hoạch, nên Quy hoạch điện VIII chỉ nêu danh mục các nguồn điện, lưới điện quan trọng, ưu tiên đầu tư của ngành điện sẽ được cải tạo, xây mới và đưa vào vận hành trong toàn giai đoạn 2021 - 2030.

Việc chậm chấp nhận và thông qua Kế hoạch cụ thể để triển khai xây dựng nguồn, lưới điện cho từng năm (đến năm 2030) trong Quy hoạch điện VIII dẫn đến không có danh mục cụ thể của các dự án (chưa được nêu trong danh mục “quan trọng ưu tiên đầu tư”) để các cấp quản lý nhà nước và nhà đầu tư có cơ sở triển khai thủ tục chuẩn bị đầu tư xây dựng.

Đơn cử, theo Quy hoạch điện VIII, đến năm 2030 sẽ đầu tư xây dựng 22.400 MW điện LNG, tuy các dự án đã được nêu là danh mục dự án quan trọng ưu tiên đầu tư, song đến nay mới chỉ có 2 dự án đang triển khai xây dựng ở miền Nam là Nhơn Trạch 3 và 4 (1.500 MW) và Hiệp Phước 1 (1.200 MW).

Vấn đề khó khăn để thực hiện các dự án điện LNG lại nằm ở chỗ: (i) thiếu các cơ chế phù hợp (chuyển ngang giá LNG, sản lượng điện tối thiểu hàng năm để đảm bảo hoàn vốn đầu tư); (ii) yêu cầu hệ thống hạ tầng phức tạp kiểu “chuỗi” (gồm nguồn nhập khẩu - vận chuyển LNG - cảng nước sâu - kho LNG - hệ thống tái hóa khí - nhà máy điện khí). Bất kỳ khâu nào trong chuỗi mà vướng mắc, chậm trễ sẽ ảnh hưởng tới toàn dự án.

Đối với các dự án điện khí, chúng ta đều biết rằng: Để đưa một nhà máy điện khí vào vận hành, thì thời gian chuẩn bị đầu tư, thi công thường kéo dài 6 - 8 năm. Nhưng từ nay đến thời điểm 2030 chỉ còn có 6,5 năm. Do đó, nếu không có các cơ chế đặc thù và chỉ đạo quyết liệt của Chính phủ thì sẽ khó mà đưa vào vận hành thêm 1 dự án điện LNG nữa, chưa nói là mục tiêu 22.400 MW điện LNG vào năm 2030 hầu như bất khả thi.

Còn về nguồn điện gió, Quy hoạch điện VIII cũng dự kiến xây dựng 6.000 MW điện gió ngoài khơi đến năm 2030. Điện gió ngoài khơi là loại hình nguồn mới và từ kinh nghiệm quốc tế đã cho thấy: Thời gian từ khi khảo sát địa điểm đến khi dự án vào vận hành cần từ 8 - 10 năm. Việt Nam hiện chưa có các quy định khảo sát khu vực biển để triển khai đầu tư các dự án loại này, trong khi Quy hoạch không gian biển quốc gia chưa hoàn thành. Mặt khác, danh mục cụ thể cho các dự án điện gió ngoài khơi chưa được nêu trong danh mục các dự án “quan trọng ưu tiên đầu tư”, vì vậy, khả năng đưa 6.000 MW điện gió ngoài khơi vào năm 2030 hầu như không khả thi, khi thời gian chỉ còn lại 6,5 năm.

Ngoài ra, các nguồn điện năng lượng tái tạo (gió, mặt trời, sinh khối, thủy điện nhỏ…) cũng cần phải có cơ sở pháp lý vững chắc trong Kế hoạch thực hiện Quy hoạch điện VIII thì các địa phương, cũng như chủ đầu tư (chủ yếu là tư nhân) mới có thể triển khai công tác chuẩn bị đầu tư và xây dựng. Khi chưa có cơ sở pháp lý trong Kế hoạch, với kinh nghiệm triển khai bổ sung các dự án năng lượng tái tạo trong giai đoạn vừa qua, chắc chắn các địa phương, chủ đầu tư sẽ không thể tiến hành các hoạt động chuẩn bị và triển khai đầu tư.

Nếu các dự án điện gió ngoài khơi và điện khí/LNG không triển khai được, trong khi không phát triển thêm điện than mới, thì cung không đủ cầu là điều hiển nhiên, dẫn đến nguy cơ mất an ninh cung cấp điện rất cao, sẽ ảnh hưởng nghiêm trọng đến nền kinh tế của nước ta. Đấy là chưa kể, việc chậm ban hành Kế hoạch thực hiện Quy hoạch, thì các dự án lưới điện truyền tải có vai trò trục xương sống của hệ thống điện quốc gia thiếu cơ sở triển khai cũng kéo theo những hệ lụy khó lường trong an ninh cung cấp điện.

Đề xuất giải pháp:

Rút kinh nghiệm các dự án nguồn điện trong Quy hoạch điện VII và VII (điều chỉnh) bị chậm tiến độ (hoặc bị loại bỏ không tiếp tục triển khai) đã gây ra hiệu ứng thiếu điện trong mùa hè 2023. Và năm nay, cũng như trong ngắn hạn (2024 - 2025) được dự báo vẫn có nguy cơ thiếu điện rất cao, nếu nguồn nước về các hồ thủy điện ít hơn mọi năm do ảnh hưởng thời tiết và khí hậu. Do đó, Thủ tướng Chính phủ đầu tháng 6/2023 đã yêu cầu Bộ Công Thương và EVN phải gấp rút hoàn thành đường dây 500 kV mạch 3 từ Quảng Trạch (Quảng Bình) đi Phố Nối (Hưng Yên) dài 519 km vào tháng 6/2024 trong thời gian xây dựng kỷ lục 1 năm để hỗ trợ cung cấp điện ổn định cho nhu cầu phụ tải các tỉnh phía Bắc. (Theo đề án Quy hoạch điện VIII, đường dây 500 kV này dự kiến sẽ đưa vào vận hành giai đoạn 2025 - 2026).

Các nhà quản lý đều nhận thức rằng: Không phải cứ quy hoạch và kế hoạch được phê duyệt là chúng ta có ngay dự án được vận hành. Mà rằng, để triển khai dự án, chúng ta còn vô vàn các thủ tục, nhiều thời gian và khó khăn cho quá trình thực hiện theo Luật Đầu tư, Luật Đấu thầu, Luật Xây dựng… để đưa dự án vào hoạt động vận hành thương mại. Giai đoạn quy hoạch 2021 - 2030 cho đến nay (2024), thời gian đã đi qua được gần 1/3 quãng đường, nhưng vẫn chưa có pháp lý về Kế hoạch thực hiện Quy hoạch. Vì vậy, để sớm có bản Kế hoạch chi tiết 5 năm tới và đến năm 2030, cần có những nỗ lực dứt điểm của các cấp quản lý, và dưới đây xin nêu một số đề xuất như sau:

Thứ nhất: Với các dự án điện LNG, do đã có địa điểm quy hoạch cụ thể theo tỉnh, Kế hoạch thực hiện Quy hoạch điện VIII chỉ cần sắp xếp thời gian đưa vào theo thứ tự ưu tiên cấp điện cho vùng, miền đang thiếu nguồn. Quan trọng nhất là cần có cơ chế đảm bảo hoàn vốn và lợi nhuận hợp lý cho nhà đầu tư (nhưng không để bị trục lợi gây tổn thất cho ngành điện) với phương châm “hài hòa lợi ích, chia sẻ rủi ro” giữa nhà đầu tư và ngành điện.

Thứ hai: Về điện gió ngoài khơi, cần trình Chính phủ có cơ chế đặc thù để thực hiện thí điểm một vài dự án (trước khi Quy hoạch không gian biển quốc gia được ban hành và có hiệu lực).

Thứ ba: Về danh sách các dự án năng lượng tái tạo, các tỉnh cần tuân thủ chỉ đạo của Chính phủ, phối hợp với Bộ Công Thương “chốt” ngay danh mục các dự án năng lượng tái tạo của địa phương mình trên cơ sở “lợi ích quốc gia trên hết”, kể cả hy sinh phần nào lợi ích của địa phương. Chỉ đưa vào danh sách các dự án có cơ sở pháp lý vững chắc, có tính khả thi cao. Các dự án khác có tiềm năng phát triển có thể sẽ được xem xét kỹ và bổ sung đưa vào Kế hoạch được điều chỉnh sau.

Thứ tư: Bộ Công Thương hoàn thiện, trình gấp Thủ tướng Chính phủ danh mục các dự án năng lượng tái tạo theo các tỉnh, của từng năm giai đoạn 2024 - 2028 (5 năm) và dự kiến năm 2030 theo tiêu chí tối ưu cung cấp điện theo vùng, miền để giảm bớt truyền tải, không thể chờ các tỉnh, thành chưa chịu phối hợp chốt danh sách.

Thứ năm: Kiến nghị Thủ tướng Chính phủ xét trên nội dung tổng thể để phê duyệt ngay Kế hoạch thực hiện Quy hoạch điện VIII. Không nên đòi hỏi một bản Kế hoạch thật hoàn chỉnh, có quá nhiều yêu cầu, mà cần phải từng bước thực hiện và không “chiều lòng”, hoặc chờ đợi các tỉnh, thành. Bởi ngành điện đang trong tình thế không thể để Kế hoạch thực hiện chậm hơn được nữa. Tuy nhiên, cũng cần phải có cam kết sẽ thực hiện điều chỉnh bổ sung.

Và cuối cùng, chúng tôi cho rằng: Bản Kế hoạch thực hiện Quy hoạch lần này có thể/cần được điều chỉnh hàng năm, thậm chí là sau 6 tháng triển khai (như tiêu chí “động và mở” đã nêu trong Quy hoạch điện VIII).

Cơ sở lý thuyết và thực tiễn cho việc “động” và “mở” là dựa trên “nguyên tắc thận trọng”, được thể hiện trong cái gọi là “nguyên tắc simon về sự hợp lý thủ tục tạm thời” (procedural rationality). Khi không có đầy đủ thông tin cần thiết để lựa chọn mục tiêu tối ưu nhất, hoặc khi các thông tin (công nghệ) thay đổi quá nhanh, thì người ta lựa chọn mục tiêu hợp lý tạm thời theo từng giai đoạn./.

HỘI ĐỒNG KHOA HỌC TẠP CHÍ NĂNG LƯỢNG VIỆT NAM

Tài liệu tham khảo: [1] Quy hoạch phát triển điện lực Quốc gia thời kỳ 2021 - 2030, tầm nhìn đến năm 2050.