Bất cập trong chính sách đầu tư truyền tải điện quốc gia và giải pháp khắc phục

Giải pháp cho dự án đường dây 500kV Quảng Trạch - Phố Nối vận hành trước tháng 6/2024 Theo Quy hoạch điện VIII, cụm các dự án đường dây 500 kV cung đoạn Quảng Trạch - Quỳnh Lưu - Thanh Hóa - Nam Định 1 - Phố Nối dự kiến đưa vào vận hành giai đoạn 2025 - 2026. Tuy nhiên, mới đây, Chính phủ đã yêu cầu khẩn trương xây dựng đường dây này để đưa vào vận hành trước tháng 6/2024. Câu hỏi đặt ra là: Vì sao phải gấp rút xây dựng và bằng cách nào để hoàn thành nhiệm vụ này? Phân tích và đề xuất giải pháp của chuyên gia Tạp chí Năng lượng Việt Nam.

Theo Quy hoạch điện VII (điều chỉnh): Khối lượng lưới điện 500 kV - 220 kV cần thực hiện trong giai đoạn 2016 - 2020 bao gồm:

- 21.450 MVA trạm biến áp 500 kV.

- 32.331 MVA trạm biến áp 220 kV.

- 2.919,5 km đường dây 500 kV.

- 7.312 km đường dây 220 kV.

Thực tế thực hiện và tỷ lệ thực hiện đầu tư lưới điện theo Quy hoạch được duyệt trong giai đoạn 2016 - 2020 đạt khoảng 74% - 90%.

Triển khai đầu tư hệ thống lưới truyền tải:

Theo quy định tại Luật Điện lực (năm 2012): “Nhà nước độc quyền trong hoạt động truyền tải điện”. Vì vậy, việc đầu tư xây dựng và vận hành các dự án, công trình lưới truyền tải điện đều do Tổng công ty Truyền tải điện Quốc gia (EVNNPT), Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN) và các tổng công ty điện lực thực hiện, tuân thủ các quy định về đầu tư và xây dựng do Chính phủ ban hành.

Theo kết quả đánh giá công tác thực hiện Quy hoạch phát triển điện lực: Việc đầu tư xây dựng các công trình lưới truyền tải điện (trong giai đoạn 2016 - 2020) đạt được một số thành công nhất định, nhưng chưa đáp ứng theo yêu cầu của Quy hoạch.

Cụ thể, sau 5 năm thực hiện Quy hoạch điện VII điều chỉnh, lưới điện truyền tải được xây dựng với khối lượng khá lớn đạt khoảng từ 74% tới 90% (tùy vào vùng, miền, loại công trình và cấp điện áp) so với yêu cầu Quy hoạch của cả giai đoạn 2016 - 2020.

Bảng 1: Khối lượng thực hiện trạm biến áp (TBA), đường dây (ĐZ) 500 kV so với Quy hoạch điện VII điều chỉnh (giai đoạn 2016 - 2020):

Bảng 2: Khối lượng thực hiện TBA - ĐZ 220 kV so với Quy hoạch điện VII điều chỉnh (giai đoạn 2016 - 2020):

Thực tế trong giai đoạn 2011 - 2020, EVNNPT đã phải thu xếp vốn cho hơn 450 dự án, với tổng giá trị hơn 95.000 tỷ VNĐ. Trong đó, đầu tư thuần là 63.000 tỷ đồng (chủ yếu là vốn vay nước ngoài và vay thương mại trong nước).

Theo thống kê, trong giai đoạn 10 năm vừa qua, EVN, EVNNPT đã huy động một số lượng vốn rất lớn và tăng dần theo hàng năm để chủ động đầu tư đảm bảo đưa vào vận hành các lưới truyền tải điện trục, đường liên kết, các lưới đấu nối các trung tâm điện lực lớn theo quy hoạch đúng tiến độ, nhờ đó, hệ thống điện được đầu tư bài bản, có chất lượng, cơ bản đáp ứng an toàn vận hành của hệ thống. Tuy nhiên, quá trình thực hiện đầu tư xây dựng lưới điện truyền tải theo Quy hoạch điện VII điều chỉnh gặp rất nhiều khó, khăn trở ngại (từ bước quy hoạch, đến chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư xây dựng và đưa vào vận hành). Các trở ngại bao gồm cả cơ chế, chính sách, thủ tục trình tự và nội tại chủ đầu tư, nhà thầu dự án làm ảnh hưởng không nhỏ đến tiến độ đầu tư lưới truyền tải và đảm bảo an ninh năng lượng quốc gia.

Những khó khăn, vướng mắc, nguyên nhân:

Thứ nhất: Thiếu sự phối hợp giữa các cơ quan quản lý các quy hoạch chuyên ngành.

Việc thiếu sự phối hợp giữa các cơ quan quản lý quy hoạch đã ảnh hưởng không nhỏ đến chậm trễ kéo dài dự án, thậm chí có dự án điện không thể thực hiện được. Nhiều dự án đường dây và trạm biến áp được thực hiện đến bước xây dựng (xong bước thiết kế kỹ thuật) triển khai thủ tục bồi thường giải phóng mặt bằng, thì phát hiện dự án không có trong kế hoạch sử dụng đất, do không có trong quy hoạch sử dụng đất của tỉnh. Vì vậy, phải thực hiện các thủ tục bổ sung, chờ Hội đồng nhân dân tỉnh thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, kéo dài thời gian thực hiện dự án.

Để khắc phục vướng mắc và giải quyết nguyên nhân này, ngoài việc tăng cường cơ chế phối hợp và vai trò trách nhiệm của các cơ quan nhà nước tại trung ương và địa phương, Luật Điện lực cần có quy định về trách nhiệm của UBND tỉnh, thành phố trong việc rà soát cập nhật danh mục dự án Quy hoạch điện quốc gia, Quy hoạch điện tỉnh vào quy hoạch sử dụng đất của tỉnh, kế hoạch sử dụng đất hàng năm, bố trí quỹ đất để thực hiện dự án điện.

Thứ hai: Luật Quy hoạch 2017 (của Quốc hội) có nhiều nội dung về bổ sung điều chỉnh quy hoạch không phù hợp với thực tế của nền kinh tế đang phát triển.

Với đất nước đang trong giai đoạn phát triển nóng, việc phát triển phụ thuộc nhiều vào chính sách kêu gọi đầu tư, khuyến khích đầu tư, thì việc bổ sung điều chỉnh cục bộ (cả về quy mô các dự án điện) là không tránh khỏi trong quá trình phát triển để đáp ứng nhu cầu điện của các phụ tải. Việc quy định thủ tục bổ sung quy hoạch gây nhiều phức tạp và hầu như không thể bổ sung quy hoạch (không theo định kỳ) sẽ là rào cản cho việc thu hút đầu tư và kịp thời cấp điện. Mặt khác, việc tích hợp mạng lưới điện vào quy hoạch cấp tỉnh không đảm bảo tính linh hoạt cho việc đáp ứng nhu cầu phụ tải điện.

Để khắc phục tình trạng này, Luật Điện lực cần bổ sung nội dung áp dụng thực hiện bổ sung điều chỉnh quy hoạch cục bộ (không theo chu kỳ) và quy định giải pháp phạm vi danh mục dự án điện (nguồn điện trên 50 MW và lưới truyền tải không thuộc quan trọng ưu tiên đầu tư) thuộc Quy hoạch điện quốc gia và danh mục dự án điện (nguồn điện dưới 50 MW và lưới phân phối) tích hợp thuộc quy hoạch tỉnh.

Thứ ba: Quy định trình tự thủ tục đầu tư xây dựng chồng chéo, không rõ ràng gây ách tắc dự án.

Một số quy định về trình tự thủ tục đầu tư xây dựng trong các văn bản quy phạm pháp luật (của Luật Đầu tư công, Luật Đầu tư, Luật sử dụng vốn Nhà nước tại Doanh nghiệp và các văn bản hướng dẫn thực hiện) bị chồng chéo, không rõ ràng gây ảnh hưởng đến hiệu lực Luật và ách tắc dự án. Nguyên nhân chính là các cơ quan xây dựng quy định pháp luật không đồng bộ, có thể chậm đổi mới, người soạn thảo luật chưa sát thực tế và có xu hướng thâu tóm quyền quản lý có lợi cho cơ quan phụ trách soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật.

Thực tế triển khai công trình đường dây 500 kV Vân Phong - Vĩnh Tân cho thấy: Phải mất tới 3 năm 6 tháng để cho quy trình thẩm định, phê duyệt Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi. Cụ thể, EVN trình Thủ tướng Chính phủ về hồ sơ Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi từ năm 2016 và được Bộ Công Thương thẩm định báo cáo Chính phủ. Sau nhiều năm chờ ý kiến tham mưu của Bộ Kế hoạch - Đầu tư, với nhiều văn bản qua lại của Chính phủ giao Ủy ban Quản lý vốn Nhà nước tại Doanh nghiệp xem xét phê duyệt chủ trương đầu tư. Cuối cùng, sau gần 4 năm (kể từ khi EVN trình lần đầu), Ủy ban Quản lý vốn Nhà nước tại Doanh nghiệp mới có quyết định phê duyệt chủ trương đầu tư dự án vào năm 2020.

Để khắc phục tình trạng trên cần khẩn trương sửa đổi bổ sung các Luật tương ứng theo hướng quy định rõ ràng các thủ tục và cơ quan giải quyết các thủ tục, tránh đùn đẩy trách nhiệm. Mặt khác, chú trọng phân cấp nhiều hơn cho người quản lý doanh nghiệp để tăng tính chủ động của doanh nghiệp khi thực hiện các dự án.

Thứ tư: Một số vướng mắc trong quy định về thủ tục xây dựng, thẩm định phê duyệt thiết kế, thu xếp vốn.

Trong công tác chuẩn bị đầu tư xây dựng, các quy định hiện hành yêu cầu phải thực hiện các bước thẩm định tại các cơ quan quản lý nhà nước từ giai đoạn lập Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, Báo cáo nghiên cứu khả thi, Thiết kế cơ sở, Thiết kế kỹ thuật, hoặc Thiết kế bản vẽ thi công và các thủ tục về thẩm định các chuyên ngành khác, làm kéo dài thời gian thực hiện dự án. Nhiều dự án, các thủ tục này có tính hình thức như các dự án mở rộng công suất trạm biến áp, treo dây mạch 2 trên đường dây mạch một hiện có, nâng cấp hệ thống nhị thứ trạm biến áp...

Nguyên nhân chính của nhiều thủ tục trên, là do quan điểm chỉ đạo của các cấp quản lý. Và để khắc phục tình trạng này, cần xem xét sửa đổi bổ sung các văn bản quy định pháp luật tương ứng theo hướng quy định trách nhiệm rõ ràng của cơ quan quản lý nhà nước. Đồng thời, điều chỉnh quy định về phân cấp công trình xây dựng điện phù hợp với khối lượng đầu tư và mô hình quản lý của ngành điện.

Tồn tại, hạn chế của các quy định và đề xuất hướng giải quyết:

Thứ nhất: Về thủ tục bổ sung quy hoạch lưới điện truyền tải để thực hiện đầu tư xây dựng.

Theo quy định, trong Luật Quy hoạch 2017 không có quy định cho phép điều chỉnh Quy hoạch phát triển điện lực quốc gia đột xuất, nên không có tính linh hoạt trong thực hiện đầu tư lưới điện gây khó khăn trong đảm bảo cung cấp điện khi nhu cầu phụ tải thay đổi đột biến.

Điện là một hệ thống liên kết chặt chẽ giữa nguồn điện và mạng lưới điện truyền tải, phân phối các cấp điện áp. Ngành điện là ngành hạ tầng kỹ thuật, trong khi phát triển kinh tế, xã hội và nhu cầu sử dụng điện luôn thay đổi dẫn đến việc điều chỉnh các nội dung đã được nêu trong quy hoạch là việc phải thực hiện trong thời gian ngắn để đảm bảo tính cấp thiết trong công tác đảm bảo an ninh cung cấp điện. Chính vì vậy, việc thay đổi các thủ tục liên quan đến điều chỉnh quy hoạch, hoặc có cơ chế đặc thù cho ngành điện trong công tác quy hoạch là vấn đề quan trọng trong việc đẩy nhanh quá trình phê duyệt bổ sung các công trình nguồn và lưới điện, cũng như khuyến khích hơn nữa việc phát triển các dự án năng lượng tái tạo, góp phần đảm bảo cung ứng điện cho kinh tế, xã hội.

Để khắc phục các tình trạng nêu trên (phù hợp với tính chất chuyên ngành điện), trước mắt cần nghiên cứu đưa các giải pháp nội dung sửa đổi bổ sung trong Luật Điện lực. Cụ thể, Luật Điện lực cần bổ sung nội dung áp dụng thực hiện bổ sung điều chỉnh quy hoạch cục bộ (không theo chu kỳ) và quy định giải pháp phạm vi danh mục dự án điện (nguồn điện trên 50 MW và lưới truyền tải không thuộc quan trọng ưu tiên đầu tư) thuộc Quy hoạch điện quốc gia và danh mục dự án điện (nguồn điện dưới 50 MW và lưới phân phối) tích hợp thuộc quy hoạch tỉnh.

Thứ hai: Khó khăn về thủ tục sử dụng vốn vay ODA.

Đối với các dự án dự kiến vay vốn ODA, các văn bản quy phạm pháp luật thời gian qua đã chưa xác định được cơ quan thẩm định Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi.

Ví dụ, dự án Nhà máy Nhiệt điện Ô Môn 3 sử dụng nguồn vốn ODA từ Chính phủ Nhật Bản thông qua JICA có giá trị vốn vay dự kiến khoảng 860 triệu USD đã được Chính phủ phê duyệt danh mục dự án vay vốn ODA từ 2012. Tuy nhiên, quá trình thẩm định phê duyệt chủ trương đầu tư dự án này đã tốn hơn 4 năm 6 tháng. Thời gian chủ yếu là chờ Bộ Kế hoạch và Đầu tư soạn thảo trình Chính phủ ban hành sửa đổi Nghị định 56/2020/NĐ-CP thì mới xác định được cơ quan thẩm định chủ trương đầu tư, khi đó dự án mới được phê duyệt chủ trương đầu tư.

Thứ ba: Khó khăn, vướng mắc trong trình tự thủ tục chuẩn bị xây dựng kéo dài, gây chậm trễ dự án.

Theo các quy định trong thông tư hướng dẫn thực hiện nghị định về quản lý dự án xây dựng (Nghị định 59/2015/NĐ-CP), đối với các công trình truyền tải (220 kV, 500 kV) là công trình cấp 1 và cấp đặc biệt. Công tác thẩm tra, phê duyệt Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, Báo cáo nghiên cứu khả thi, Thiết kế cơ sở, Thiết kế kỹ thuật, Dự toán dự án kéo dài do thủ tục cần phải trình qua nhiều cơ quan nhà nước thẩm định, phê duyệt.

Hiện nay, theo nghị định 15/2021/NĐ-CP (thay thế nghị định 59/2015/NĐ-CP), thì không những phải trình cơ quan quản lý nhà nước thẩm định Thiết kế cơ sở, mà còn phải trình thẩm định đầy đủ Báo cáo nghiên cứu khả thi (gồm thuyết minh Báo cáo nghiên cứu khả thi luận chứng hiệu quả đầu tư, tổng mức đầu tư và thiết kế cơ sở).

Thứ tư: Vướng mắc trong việc chuyển đổi đất rừng theo quy định của Luật Lâm nghiệp.

Do đặc thù của các tuyến đường dây điện lực (đặc biệt là đường dây có cấp điện áp từ 110 kV đến 500 kV), khi lựa chọn địa điểm xây dựng luôn phải tuân thủ nguyên tắc giảm thiểu mức độ ảnh hưởng đến môi trường, xã hội, các công trình công cộng và khu vực có liên quan đến quốc phòng an ninh (tránh tối đa đi qua khu dân cư, khu công nghiệp, khu kinh tế và khu dân cư tập trung...), do đó, trong quá trình thỏa thuận tuyến đường dây với địa phương có một số đoạn tuyến không tránh khỏi phải đi qua khu vực đất rừng.

Thủ tục xin chuyển đổi đất rừng, đặc biệt là rừng tự nhiên sang đất xây dựng dự án khá phức tạp, chuyển qua lại giữa các đơn vị, ở nhiều cấp để kiểm tra rà soát. Trên thực tế, có dự án thời gian kéo dài cả gần 12 tháng chưa xong thủ tục này, ảnh hưởng lớn đến tiến độ chuẩn bị đầu tư và thực hiện xây dựng các dự án điện. Nhất là các dự án có yêu cầu gấp về tiến độ nhằm giải tỏa công suất các nhà máy điện, đảm bảo nhu cầu cung cấp điện cho các hoạt động phát triển kinh tế, xã hội của đất nước.

Việc thực hiện thủ tục chuyển đổi mục đích sử dụng đất rừng sang phục vụ các dự án truyền tải điện, cần thực hiện hồ sơ theo quy định, trình qua nhiều cấp bao gồm sở nông nghiệp và phát triển nông thôn tỉnh, UBND tỉnh, Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, Thủ tướng Chính phủ.

Thứ năm: Công tác thoả thuận địa điểm xây dựng, bồi thường, giải phóng mặt bằng ngày càng phức tạp, khó khăn kéo dài.

Thiếu thống nhất giữa Quy hoạch phát triển điện lực và quy hoạch sử dụng đất. Theo quy trình đầu tư, tuyến đường dây, vị trí trạm biến áp cần phải được chính quyền địa phương chấp thuận ngay trong giai đoạn chọn tuyến để khảo sát thiết kế từ bước nghiên cứu khả thi. Tuy nhiên, công tác thỏa thuận tuyến, vị trí thường xuyên bị kéo dài. Có trường hợp mất nhiều năm không thỏa thuận được vị trí, hoặc địa phương đã thỏa thuận vị trí. Tuy nhiên, khi triển khai thực hiện xây dựng thì địa phương lại yêu cầu điều chỉnh vì nhiều lý do, kéo dài thời gian thực hiện dự án 1 - 2 năm.

Thứ sáu: Vướng mắc trong cơ chế tài chính cho huy động vốn.

Ngành công nghiệp điện lực là một trong các ngành công nghiệp thiết yếu cho xã hội. Tuy nhiên, Luật Điện lực và các luật khác có liên quan chưa xác định rõ ưu đãi trong cơ chế tài chính.

Hiện nay, nguồn vốn huy động để cho vay dài hạn của các ngân hàng trong nước không nhiều, trong khi đó nhu cầu đầu tư của các dự án điện lớn và thời gian đầu tư dài nên rất ít ngân hàng thương mại trong nước có khả năng tham gia huy động vốn cho dự án. Nhu cầu vay vốn phát triển dự án vượt các quy định về giới hạn tỷ lệ an toàn tín dụng khi cho vay theo Luật các tổ chức tín dụng (tổng mức dư nợ cấp tín dụng đối với một khách hàng không được vượt quá 15% vốn tự có của ngân hàng thương mại, chi nhánh ngân hàng nước ngoài, quỹ tín dụng nhân dân, tổ chức tài chính vi mô; tổng mức dư nợ cấp tín dụng đối với một khách hàng và người có liên quan không được vượt quá 25% vốn tự có của ngân hàng thương mại).

Thứ bảy: Thu hút vốn đầu tư từ các thành phần kinh tế vào phát triển lưới điện truyền tải.

Nghị quyết 55 của Bộ Chính trị khuyến khích “thực hiện xã hội hóa tối đa trong đầu tư và khai thác, sử dụng cơ sở vật chất, dịch vụ ngành năng lượng, bao gồm cả hệ thống truyền tải điện quốc gia trên cơ sở bảo đảm quốc phòng, an ninh”. Tuy nhiên, các văn bản quy phạm pháp luật chưa được quy định cụ thể để cho phép triển khai.

Còn Luật Điện lực nêu rõ: “Thu hút mọi thành phần kinh tế tham gia hoạt động đầu tư xây dựng lưới điện truyền tải trên cơ sở bảo đảm quốc phòng, an ninh và theo quy hoạch phát triển điện lực, hoạt động phát điện, phân phối điện, bán buôn điện, bán lẻ điện và tư vấn chuyên ngành điện lực. Các thành phần kinh tế ngoài nhà nước được vận hành lưới điện truyền tải do mình đầu tư xây dựng”.

Tuy nhiên, đến nay, chưa có các Nghị định hướng dẫn thực hiện các điều kiện để có thể thu hút các thành phần kinh tế tư nhân xây dựng lưới truyền tải. Đặc biệt, đối với hệ thống điện truyền tải có tính chất xương sống, huyết mạch của quốc gia cần cân nhắc kỹ việc có nên cho phép đầu tư tư nhân hay không, nhằm đảm bảo an ninh năng lượng, an ninh quốc gia; cơ chế giá, thu hồi vốn đầu tư, giá truyền tải như thế nào để các thành phần kinh tế tư nhân có thể thu hồi vốn đầu tư và tổ chức vận hành.

Nhà đầu tư tư nhân có lợi thế do có thể bỏ qua các quy trình thủ tục mà doanh nghiệp nhà nước bắt buộc phải thực hiện theo quy định đối với việc sử dụng vốn nhà nước. Trong giải phóng mặt bằng, nhà đầu tư tư nhân có thể tự quyết định và đàm phán tự do với các chủ sở hữu đất (bản chất là nhà đầu tư tư nhân sẵn sàng đền bù đất đai với đơn giá vượt quá rất nhiều so đơn giá của nhà nước quy định), trong khi doanh nghiệp nhà nước phải thực hiện thủ tục đền bù giải phóng mặt bằng phức tạp theo đơn giá của nhà nước nên nhiều khi không đạt được đồng thuận với chủ sở hữu sử dụng đất gây kéo dài công tác chuẩn bị xây dựng.

Tuy nhiên, một vấn đề trở ngại lớn đã phát sinh - đó là do nhà đầu tư tư nhân có thể tự quyết định và đàm phán trả tiền đền bù cao hơn rất nhiều so với đơn giá nhà nước quy định đã tạo tiền lệ đẩy giá đền bù đất đai, giá hỗ trợ hạn chế sử dụng đất cho hành lang tuyến tăng và cũng tạo tiền lệ không chấp hành đơn giá đất của nhà nước quy định. Đây là một khó khăn mới phát sinh, làm phức tạp thêm tình hình đền bù, giải phóng mặt bằng cho xây dựng và vận hành đường dây điện.

Vì vậy, cần nghiên cứu, ban hành quy định để xác định rõ ràng về nội dung phạm vi độc quyền nhà nước và phạm vi tư nhân hoá việc đầu tư lưới điện truyền tải, cũng như xác định cần bổ sung xây dựng một số văn bản quy phạm pháp luật dưới luật để có thể triển khai việc tư nhân tham gia đầu tư lưới truyền tải điện.

Thay lời kết:

Việc đầu tư lưới điện truyền tải là một nội dung phức tạp, đòi hỏi những thay đổi trong cách tiếp cận từ cơ chế chính sách văn bản quy phạm pháp luật đến quá trình thực thi đầu tư xây dựng. Để tạo điều kiện thực hiện đảm bảo tiến độ của các dự án theo Quy hoạch điện quốc gia, cần chuyển biến thủ tục hành chính của các cấp quản lý và nhận thức của người dân trong việc xác định các đường trục, liên kết của lưới truyền tải là cơ sở hạ tầng cho phát triển kinh tế, xã hội./.

NGUYỄN THÁI SƠN - HỘI ĐỒNG KHOA HỌC TẠP CHÍ NĂNG LƯỢNG VIỆT NAM