Báo cáo Thủ tướng về chính sách phát triển ‘nguồn điện độc lập’ ở Việt Nam

Chính sách nào cho các nhà đầu tư IPP phát triển nguồn điện Việt Nam?

Dưới đây là nội dung chính của báo cáo (ngày 30/9/2020):

I. Vai trò của các nhà đầu tư tư nhân

Tính đến tháng 8/2020 các dự án điện IPP (dự án nguồn điện độc lập) đã được đầu tư và đưa vào vận hành có tổng công suất khoảng 16.400 MW/57.900 MW công suất đặt của toàn hệ thống, chiếm tỷ lệ khoảng 28.3% và sẽ ngày càng tăng lên trong thời gian tới. Xu thế này hoàn toàn phù hợp với yêu cầu của Nghị quyết 55-NQ/TW ngày 11/2/2020 của Bộ Chính trị là phải huy động mạnh mẽ hơn nữa các nguồn lực của xã hội vào phát triển các dự án điện.

Các dự án IPP đã góp phần huy động sự tham gia của nhiều nguồn lực thuộc mọi thành phần kinh tế trong và ngoài nước vào phát triển kết cấu hạ tầng điện lực. Trực tiếp góp phần thỏa mãn nhu cầu điện đang tăng nhanh của Việt Nam và đóng góp lượng công suất, sản lượng điện đáng kế cho hệ thống. Đồng thời góp phần giảm sức ép về vốn cho ngân sách nhà nước, tận dụng được nguồn tài chính từ khu vực tư nhân và khu vực đầu tư nước ngoài, tạo động lực trong phát triển kinh tế - xã hội của các địa phương, tạo điều kiện cải thiện kết cấu hạ tầng cho các địa phương.

Hiện Bộ Công Thương đang triển khai lập Quy hoạch phát triến điện lực quốc gia giai đoạn 2020 - 2030, có xét đến năm 2045 (Quy hoạch điện VIII). Dự kiến, trong giai đoạn đến năm 2030, tổng công suất sẽ đạt khoảng 138.000 MW và đến năm 2045 đạt khoảng 275.000 MW. Như vậy, mỗi năm cần đưa vào 7.000 - 8.000 MW công suất các nguồn điện mới với vốn đầu tư mỗi năm khoảng 13-15 tỷ USD. Đây là nhu cầu rất lớn, rất cần sự tham gia của các nhà đầu tư tư nhân trong và ngoài nước.

II. Những khó khăn, vướng mắc chính khi triển khai thực hiện các dự án IPP do các nhà đầu tư phản ánh tại Hội thảo

Thứ nhất: Về cơ chế, chính sách:

1/ Trong quá trình thực hiện dự án, nhiều chính sách, cơ chế của các cơ quan quản lý Nhà nước thay đổi. Việc chậm ban hành các văn bản hướng dẫn, thời gian xem xét phê duyệt điều chỉnh, bổ sung quy hoạch kéo dài đã ảnh hưởng không nhỏ đến tiến độ dự án.

2/ Một số quy định hiện hành về đầu tư xây dựng còn thiếu tính thống nhất, chồng chéo gây nên những khó khăn nhất định; công tác chuẩn bị đầu tư, phải trình qua nhiều cấp thấm quyền thấm định và phê duyệt; công tác thỏa thuận vị trí trạm và hướng tuyến đường dây kéo dài.

3/ Một sô quy định còn gây khó khăn, lúng túng cho doanh nghiệp trong quá trình thực hiện như: Yêu cầu về tỷ suất hoàn vốn nội tại (IRR) không quá 12% gây khó cho doanh nghiệp khi tính toán hiệu quả tài chính; thẩm quyền thấm tra, thẩm định, phê duyệt đối với các bước trong công tác chuẩn bị đầu tư đôi khi còn chưa rõ; chưa có sự bình đẳng, công bằng về chính sách giữa các dự án IPP với dự án BOT...

Thứ hai: Về công tác giải phóng mặt bằng:

Công tác đền bù giải phóng mặt bằng (GPMB) các dự án điện vẫn là một trong những vướng mắc lớn nhất trong triển khai thực hiện các dự án điện, đặc biệt là các dự án lưới điện và ngày càng có xu hướng phức tạp. Đặc biệt là hiện nay xuất hiện khó khăn, vướng mắc trong GPMB liên quan đến chuyển đổi mục đích sử dụng đất rừng do thủ tục rất phức tạp và mất nhiều thời gian. Cạnh đó, công tác quản lý đất đai ở một số địa phương còn nhiều hạn chế, đặc biệt là đối với khu vực vùng sâu vùng xa. Ngoài ra, việc đăng ký quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tại các địa phương cho các dự án điện, đặc biệt là các dự án đường dây và trạm gặp khó khăn do các quy định về trình tự, thủ tục và hồ sơ theo Luật Lâm nghiệp, Luật Đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành chưa thực sự phù hợp với quy định tại Luật Xây dựng và các văn bản hướng dẫn liên quan.

Thứ ba: Về thu xếp tài chính:

Đây là vấn đề được các nhà đầu tư tư nhân hết sức quan tâm và cũng là khâu khó khăn nhất trong quá trình triển khai dự án, đặc biệt là hiện nay Chính phủ tạm dừng chủ trương bảo lãnh cho các dự án điện. Một số tổ chức tín dụng nước ngoài yêu cầu một số điều kiện chưa được quy định trong các văn bản pháp luật cũng đã gây khó khăn kéo dài trong thu xếp vốn (như sản lượng Qc 90%/năm, thời gian huy động công suất trong quá trình thu hồi vốn vay đối với dự án là 10 năm).

Thứ tư: Các khó khăn, vướng mắc khác:

1/ Tiến độ đầu tư hệ thống lưới điện để giải tỏa công suất các dự án nguồn chưa thực sự đồng bộ với việc xây dựng các nhà máy điện, do đó ảnh hưởng đến công tác đấu nối và hiệu quả đầu tư. Bên cạnh đó, do chưa có quy định, hướng dẫn cụ thể về các điều kiện ràng buộc về kinh tế đối với chủ đầu tư khi xảy ra trường họp thực hiện tiến độ các nguồn điện chậm hơn so với cam kết, hoặc dừng đầu tư nên làm ảnh hưởng đến hiệu quả đầu tư các công trình lưới điện đồng bộ.

2/ Khó khăn trong đồng bộ các dự án thượng nguồn và nhiều dự án hạ nguồn; đan xen các hình thức đầu tư trong cùng dự án khí (BOT, IPP...); vướng mắc về cơ sở hạ tầng dùng chung... dẫn đến các khó khăn trong quá trình đàm phán Hợp đồng mua bán điện (PPA) cũng như công tác quản lý vận hành sau khi các dự án hoàn thành.

3/ Công tác đàm phán Họp đồng PPA bị kéo dài do nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan, chủ yếu là do các nội dung quy định hướng dẫn hiện nay chưa đầy đủ, phù hợp với hình thức đầu tư IPP trong cơ chế thị trường điện cạnh tranh để hài hòa lợi ích giữa nhà đầu tư, Chính phủ và lợi ích của người dân.

Trong đó, Hội thảo nhận được ý kiến phân tích 10 nội dung vướng mắc (rủi ro) cần phải được giải quyết trong họp đồng PPA để có đủ điều kiện huy động vốn quốc tế đối với các dự án quy mô lớn, gồm:

(i) Rủi ro về đầu ra (xác định mức bao tiêu tối thiểu bắt buộc).

(ii) Vấn đề thanh toán các nghĩa vụ liên quan trên cơ sở xác định biểu giá cố định/biểu giá biến đổi.

(iii) Cách thức thanh toán nghĩa vụ đối với nước ngoài trên cơ sở quy định cơ chế chuyển đổi ngoại hối.

(iv) Rủi ro khi thay đối chính sách pháp luật/thuế.

(v) Sự kiện bất khả kháng được xác định để quản lý rủi ro.

(vi) Việc giải quyết tranh chấp.

(vii) Vấn đề chấm dứt và thanh toán chấm dứt hợp đồng.

(viii) Những vấn đề nghĩa vụ/nợ khi có bên mất khả năng thanh toán.

(ix) Hỗ trợ thanh toán của Chính phủ do được xác định là bên liên đới với EVN.

(x) Rủi ro về truyền tải đấu nối.

Những nội dung này, các nhà đầu tư đề xuất cần phải được xác định, giải quyết trong hợp đồng PPA, chia sẻ rủi ro với nhà đầu tư đế có thế thu xếp vốn đầu tư.

Hội thảo khoa học về “Cơ chế, chính sách cho các nhà đầu tư IPP phát triển nguồn điện tại Việt Nam - Những vấn đề đối với nhà đầu tư” do Ban Chỉ đạo Quốc gia về Phát triển Điện lực (chủ trì), Tạp chí Năng lượng Việt Nam (tổ chức, thực hiện) ngày 18/9/2020, tại Hà Nội.

III. Một số đề xuất, kiến nghị

1/ Kiến nghị Thủ tướng Chính phủ:

Kính đề nghị Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo các bộ, ngành liên quan rà soát các quy định pháp luật liên quan đến công tác đâu tư, xây dựng, quy hoạch, quản lý đất đai, đấu thầu... từ đó đề xuất sửa đối, bổ sung những vần đề còn chồng chéo, chưa thống nhất giữa các Luật với nhau và giữa các văn bản hướng dẫn thi hành các Luật này. Đồng thời, kịp thời ban hành các văn bản quy phạm pháp luật chi tiết hướng dẫn các doanh nghiệp, chủ đầu tư thực hiện các dự án.

2/ Thường trực Ban Chỉ đạo đề nghị Thủ tướng Chính phủ giao các cơ quan giải quyết một số nhiệm vụ cụ thể:

Thứ nhất: Đối với Bộ Công Thương:

- Xem xét, nghiên cứu ban hành theo thẩm quyền, hoặc trình cơ quan có thẩm quyền ban hành cơ chế xử lý đối với các chủ đầu tư IPP thực hiện dự án chậm tiến độ, hoặc không thực hiện dự án do lỗi của phía nhà đầu tư và trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước các cấp nếu để xảy ra chậm tiến độ do lỗi của các cơ quan quản lý. Xem xét việc đưa nội dung cơ chế này vào Quy hoạch điện VIII.

- Giao các cơ quan, đơn vị chuyên môn sớm nghiên cứu, hướng dẫn cụ thể về cơ chế đầu tư và hoàn trả vốn đầu tư lưới điện truyền tải đối với các nhà đầu tư tư nhân (xã hội hóa đầu tư một số lưới truyền tải đấu nối).

- Chỉ đạo các cơ quan, đơn vị liên quan nghiên cứu, xây dựng hướng dẫn triển khai thực hiện các dự án điện đầu tư theo hình thức đối tác công tư để có thể thực hiện ngay sau khi Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư có hiệu lực.

- Giao đơn vị chuyên môn khẩn trương rà soát, sửa đổi Thông tư 56/2014/TT-BCT ngày 19/12/2014 để các dự án nguồn điện IPP quy mô lớn triển khai thực hiện đầu tư được thuận lợi. Trong đó lưu ý quy định giải quyết 10 nội dung chia sẻ rủi ro trong hợp đồng mẫu PPA. Trước mắt, ban hành các quy định liên quan đến bao tiêu sản lượng điện (Qc), giá điện và thời gian huy động công suất, điện năng của các nhà máy điện IPP để tạo thuận lợi cho việc vay vốn từ các tổ chức nước ngoài cho các dự án nguồn điện lớn.

Thứ hai: Đối với Bộ Tài nguyên và Môi trường:

Hướng dẫn các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thực hiện thống nhất việc đăng ký, bổ sung quy hoạch sử dụng đất 5 năm và kế hoạch sử dụng đất hàng năm của các địa phương. Chủ động, tích cực phối hợp chặt chẽ với các địa phương, chủ đầu tư để kịp thời giải quyết khó khăn, vướng mắc trong công tác bồi thường, GPMB.

Thứ ba: Đối với Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn:

Giải quyết kịp thời các vướng mắc liên quan chuyển đổi đất rừng để đảm bảo tiến độ thực hiện đầu tư các dự án điện. Khẩn trương có hướng dẫn đầy đủ, thống nhất các hồ sơ thủ tục, trình tự về chuyển đổi đất rừng đế các chủ đầu tư và các địa phương thực hiện.

Thứ tư: Đối với Ngân hàng Nhà nước và Bộ Tài chính:

Xem xét, nghiên cứu các giải pháp hỗ trợ các nhà đầu tư trong thu xếp vốn, tạo điều kiện đẩy nhanh tiến độ thực hiện các dự án điện IPP.

Thứ năm: Đối với UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương:

Kịp thời chấn chỉnh, nâng cao trách nhiệm trong công tác quản lý đất đai tại địa phương; thường xuyên cập nhật danh mục dự án điện và diện tích đất rừng cần chuyên đổi để đưa vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.

3/ Thường trực Ban Chỉ đạo giao Văn phòng Ban Chỉ đạo, Tập đoàn Điện lực Việt Nam và các chủ đầu tư các dự án IPP:

Thứ nhất: Giao Văn phòng Ban Chỉ đạo Quốc gia về Phát triển Điện lực:

Tiếp tục tổ chức đôn đốc, kiểm tra các dự án điện, trong đó có các dự án IPP để kịp thời nắm bắt các khó khăn, vướng mắc và đề xuất các giải pháp để báo cáo lãnh đạo Ban Chỉ đạo xem xét, chỉ đạo nhằm đưa các dự án kịp tiến độ và đảm bảo an ninh cung cấp điện.

Thứ hai: Giao Tập đoàn Điện lực Việt Nam:

Thu xếp nguồn lực, đẩy nhanh công tác chuẩn bị đầu tư để đảm bảo tiến độ đầu tư xây dựng các dự án lưới điện giải tỏa công suất các dự án nguồn điện IPP theo quy hoạch được duyệt. Phối hợp với các chủ đầu tư đẩy nhanh công tác thỏa thuận đấu nối, đàm phán giá điện, tạo điều kiện cho các nhà đầu tư chủ động trong việc thu xếp vốn, tính toán hiệu quả tài chính theo các quy định, trường họp vướng mắc, kịp thời báo cáo cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền để giải quyết, đảm bảo tiến độ xây dựng các dự án.

Thứ ba: Giao các chủ đầu tư:

- Chủ động nghiên cứu, tìm hiểu để nắm rõ quy định pháp luật liên quan đến công tác đầu tư, xây dựng và pháp luật về đất đai. Đảm bảo đủ năng lực tài chính, năng lực về nhân sự thực hiện dự án. Khẩn trương triển khai dự án ngay khi được cấp có thẩm quyền chấp thuận làm chủ đầu tư; thực hiện tốt công tác thi công, xây lắp đảm bảo chất lượng, an toàn, bảo vệ môi trường và hiệu quả của dự án.

- Theo lộ trình được phê duyệt, thị trường điện cạnh tranh hoàn chỉnh sẽ được vận hành vào năm 2024, vì vậy, trong quá trình triển khai dự án, các chủ đầu tư cần chủ động xem xét vấn đề này để linh hoạt trong công tác đàm phán hợp đồng PPA, thu xếp tài chính, tính toán hiệu quả tài chính và những vấn đề liên quan khác./.

BBT TẠP CHÍ NĂNG LƯỢNG VIỆT NAM